Circ.Ass. 13 aprile 2001, n. 2. Agg. G.U. 26/05/2006
Legge regionale 23 dicembre 2000, n. 30. Norme sull'ordinamento degli enti
locali. Innovazioni della precedente legge regionale 16 dicembre 2000, n. 25.
Pubblicata sulla Gazz. Uff. Reg. Sic. 4 maggio 2001, n. 20. Emanata
dall'Assessorato degli enti locali.
Alle Amministrazioni comunali
Alle Province regionali
Alle Sezioni del CO.RE.CO
e, p.c. Alla Presidenza della Regione
Al Commissario dello Stato per la Regione siciliana
Al Ministero dell'Interno - Direzione generale dell'amministrazione
civile
Alle Prefetture dell'Isola
All'Unione regionale delle province siciliane
All'ANCI - Sicilia
------------------------
Premessa
I percorsi legislativi in tema di riforma delle autonomie locali e quindi di
ordinamento istituzionale afferente sono diversi a livello nazionale e a livello
regionale e si sintetizzano nel modo che segue.
A livello nazionale vanno richiamate precipuamente le disposizioni della legge 8
giugno 1990, n. 142, della legge 25 marzo 1993, n. 81, del decreto legislativo
25 febbraio 1995, n. 77 e successive modifiche, della legge 15 marzo 1997, n.
127, con le modifiche della legge 16 giugno 1998, n. 191, della legge 30 aprile
1999, n. 120, della legge 3 agosto 1999, n. 265 e infine del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, relativo al testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali, che ricomprende, in particolare, anche le disposizioni
relative alle elezioni amministrative.
Trovano richiamo in dette normative le disposizioni dei decreti legislativi di
attuazione delle legge 23 ottobre 1991, n. 421 e 15 maggio 1997, n. 59 (cfr.
decreti legislativi 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modifiche, 31 marzo
1998, n. 80 e successive modifiche, e 30 luglio 1999, n. 286).
A livello regionale, in esplicazione della competenza in tema di regime degli
enti locali degli artt. 14 e 15 dello Statuto siciliano e, quindi, si rileva, di
un diverso assetto locale, si richiamano, avendo riguardo all'ordinamento
amministrativo degli enti locali approvato con la legge 15 marzo 1963, n. 16 e
successive modifiche, oltre le anticipatrici leggi di riforma 6 marzo 1986, n.
9, e L. 9 maggio 1986, n. 22, la legge 3 dicembre 1991, n. 44 e L. 11 dicembre
1991, n. 48, L. 26 agosto 1992, n. 7, L. 1° settembre 1993, n. 26, L. 20 agosto
1994, n. 32, L. 5 luglio 1997, n. 23, L. 15 settembre 1997, n. 35, L. 7
settembre 1998, n. 23, e la legge in esame 23 dicembre 2000, n. 30 e L. 16
dicembre 2000, n. 25.
In particolare, le citate legge regionale n. 23/1998 e L.R. n. 30/2000
introducono le innovazioni ordinamentali contenute nelle leggi nazionali citate
n. 127/1997 e L. n. 265/1999.
Sull'applicazione in Sicilia della legge n. 265/1999 si richiama la circolare di
questo Assessorato n. 2 del 3 marzo 2000 e si delucidano di seguito le
innovazioni che vengono introdotte con le disposizioni della legge regionale n.
30/2000 e della legge regionale n. 25/2000.
Potere statutario e regolamentare
L'art. 1, comma 2, specifica la tipologia delle leggi (c.d. legislazione per
principi), l'incidenza delle medesime sulle disposizioni statutarie e
regolamentari (abrogazione norme incompatibili) ed il termine per l'adeguamento
relativo da parte dei comuni e delle province (120 giorni dall'entrata in vigore
della legge).
L'art. 2 conferma a livello regionale l'esercizio delle funzioni degli enti
locali secondo il principio di sussidiarietà. Si citano in merito, in tema di
conferimento di funzioni della Regione agli enti locali, per ultimo, le
disposizioni del titolo IV della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, che
riaffermano la valenza (cfr. art. 33 di detta legge) della programmazione
economico-sociale e della pianificazione territoriale delle province regionali,
secondo gli artt. 9, 10, 11 e 12 della legge regionale n. 9/1986 e successive
modifiche.
Sul piano procedurale, rispetto a quanto disciplinato dalla legge regionale n.
48/1991 e si fa espresso riferimento alla conservazione del procedimento di
formazione dello statuto della provincia regionale secondo il capo 1 del titolo
V della legge regionale n. 9/1986 e all'introdotto e modificato art. 4 della
legge n. 142/1990, viene introdotta soltanto la novità che lo statuto del comune
e della provincia regionale entra in vigore decorsi 30 giorni dalla sua
affissione all'albo pretorio dell'ente (art. 1, comma 3). Restano non modificati
le procedure di adozione della normativa, i controlli e la pubblicazione (anche
nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana). Resta, altresì, confermata
per le modifiche statutarie eguale procedura per l'adozione della normativa.
In ordine ai contenuti degli statuti e dei regolamenti (obbligo modifiche ed
integrazioni entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della legge),
vanno richiamati:
a) il comma 2 dell'art. 1 della legge per quanto concerne le attribuzioni degli
organi, riferito ad un diverso assetto delle competenze intervenuto a livello
legislativo e con i limiti conseguenti, le prerogative delle minoranze nella
sede del controllo politico-amministrativo disciplinato dall'introdotto e non
modificato art. 32, comma 1, della legge n. 142/1990 e l'ordinamento degli
uffici e dei servizi, con richiamo sia dell'intervenuta legislazione in tema di
competenze che dei canoni e dell'indirizzo che le giunte devono osservare in
sede di adozione dei regolamenti relativi.
Con la sostituzione effettuata del comma 2 dell'introdotto art. 4 della legge n.
142/1990, in tema di ordinamento degli uffici e dei servizi, non viene superata
la competenza regolamentare riconosciuta alle giunte con l'art. 2 della legge
regionale n. 23/1998, ma soltanto riaffermata la valenza delle disposizioni
statutarie nel settore. Eguale richiamo statutario, in tema di determinazione
delle dotazioni organiche e di organizzazione e gestione del personale, è
contenuto nel successivo art. 7 della legge (aggiunzione del comma 01
all'introdotto art. 51 della legge n. 142/1990, che evidenzia anche i limiti
finanziari per detta organizzazione);
b) l'art. 2 della legge con riferimento al principio di sussidiarietà accennato;
c) l'art. 3 della legge per quanto concerne le modifiche dell'introdotto art. 6
della legge n. 142/1990 (Partecipazione popolare). Il riferimento è, con
richiamo anche del precedente art. 2, alla valorizzazione della partecipazione
popolare nel governo locale, al richiamo espresso della legge sul procedimento
amministrativo (legge regionale 30 aprile 1991, n. 10), e, in particolare, alla
possibilità di altri tipi di referendum, quindi non soltanto consultivi, ma
anche propositivi ed abrogativi. In ordine alla rilevanza di referendum
abrogativo, come effettiva misura incidente di partecipazione popolare, vanno
richiamati sia la circolare assessoriale citata n. 2/2000 che l'obbligo per i
consigli comunali di valutare gli apporti nella materia, nella sede di
formazione e di modifica dello statuto, consentiti ai cittadini singoli ed
associati dall'introdotto e modificato art. 4 della legge n. 142/1990. Nella
sede regolamentare locale trova esplicazione, in tema di diritto di accesso,
quanto disciplinato in modo più compiuto dall'art. 4 della legge;
d) l'art. 6, comma 1, della legge per quanto concerne:
1) il funzionamento dei consigli, nel quadro dei principi fissati dallo statuto,
disciplinato dal regolamento approvato a maggioranza assoluta dei suoi
componenti in carica dal consiglio del comune e della provincia regionale, "che
prevede, in particolare, le modalità per la convocazione, per la presentazione e
la discussione delle proposte. Il regolamento indica altresì il numero dei
consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che nelle sedute
di seconda convocazione debba esservi la presenza di almeno un terzo dei
consiglieri assegnati per legge all'ente".
Ne consegue la delegificazione per quanto concerne le modalità di convocazione,
per la presentazione e la discussione delle proposte, per il numero legale delle
adunanze ed il quorum funzionale per l'adozione delle delibere. Pertanto, fino a
quando non trovano applicazione le norme statutarie e regolamentari relative,
continuano ad osservarsi le disposizioni degli artt. 48, 50, 138, 140
(Convocazione del consiglio comunale e della provincia regionale e pubblicazione
dell'ordine del giorno), 183 (Computo del numero legale per la validità delle
adunanze), 184 (Votazioni), 187 (Dichiarazione di voto e rettifica verbali)
dell'O.R.E.L., dell'art. 30 della legge regionale n. 9/1986 e successive
modifiche (Numero legale), dell'art. 19, comma 3, della legge regionale n.
7/1992 e dell'art. 26, comma 4, della legge regionale n. 9/1986 e successive
modifiche, in tema di formazione dell'ordine del giorno.
Al riguardo, si ritiene di evidenziare in particolare:
a) la determinazione di criteri generali nello statuto;
b) la possibilità di mutuare medesime regole delle consolidate norme di
principio ordinamentali regionali accennate;
c) la necessità che le regole introdotte evitino incertezze nell'applicazione e
quindi contenzioso;
d) l'individuazione di numero legale ordinario superiore al terzo dei
consiglieri assegnati, riferendosi la soglia minima prescritta (1/3 dei
consiglieri assegnati) al numero legale occorrente per seduta successiva (di
seconda convocazione, di prosecuzione, o diversamente regolamentata). La
successione delle sedute deve ovviamente rispettare tempi tecnici di informativa
dell'ordine del giorno dei lavori e anche di variazione integrative dello
stesso, a garanzia dei componenti dei collegi;
e) l'individuazione del quorum funzionale e delle modalità del computo degli
astenuti. I soggetti che hanno l'obbligo di astenersi, come di seguito
rimarcato, devono allontanarsi dall'adunanza;
f) l'osservanza del criterio generale di non aggravare le procedure nella sede
rilevante dell'adozione degli atti fondamentali degli enti locali.
Non sono delegificate le disposizioni regionali in tema di prerogative dei
consiglieri, dei sindaci e dei presidenti delle province in ordine
all'iscrizione di affari all'ordine del giorno dei consigli nonché di
partecipazione, senza diritto di voto, ai lavori consiliari di detti organi
monocratici elettivi e degli assessori, di adempimenti di prima adunanza dei
consigli e di elezione dei presidenti e dei vice presidenti di detti collegi
(cfr. artt. 179, comma 1, dell'O.R.E.L., 19 e 20 della legge regionale n. 7/1992
e 25, 26-bis e 27 della legge regionale n. 9/1986.)
Rimane in vigore l'art. 182 dell'O.R.E.L. in tema di pubblicità e di segretezza
delle sedute, non riscontrandosi, come regola, altra disposizione regionale,
nonché il successivo art. 188 (Modifica e revoca delle deliberazioni).
Per le commissioni consiliari non si configura divieto per la pubblicità delle
sedute. Si richiama, in merito, l'introdotto art. 31 della legge n. 142/1990,
che prevede anche forme di consultazione di rappresentanti degli interessi
diffusi.
Eguale considerazione di vigenza si ritiene di effettuare per altre norme
dell'O.R.E.L. (cfr. artt. 185 e 186) attinenti la materia, non avendo il
legislatore regionale proceduto ad alcuna espressa abrogazione delle medesime e
stabilito regole con riformulazione dell'introdotto e richiamato art. 31 della
legge n. 142/1990.
Invero, la legge regionale n. 30/2000, come le pregresse n. 48/1991, L. n.
7/1992 e L. n. 23/1998, diversamente da quanto operato dal legislatore
nazionale, non prevede la necessaria ed espressa abrogazione di precedenti
disposizioni, in particolare, in sede di delegificazione. Per le adunanze dei
consigli, infine, si richiamano, in tema di esposizione di bandiere, le
disposizioni dell'art. 5 della recente legge regionale 4 gennaio 2000, n. 1;
2) la disciplina regolamentare, secondo anche indicazioni statutarie,
dell'autonomia funzionale ed organizzativa dei consigli (come precedente
legislativo si riscontra l'art. 20, comma 4, della legge regionale n. 7/1992 e
successive modifiche);
3) la regolamentazione dell'adeguata informazione dei gruppi consiliari e dei
consiglieri sulle questioni sottoposte al consiglio, disciplina questa che va
coordinata con l'obbligo della preventiva disponibilità degli atti sancito dal
legislatore regionale già con l'art. 1 della legge regionale n. 48/1991 in sede
di introduzione dell'art. 31 della legge n. 142/1990 (cfr. comma 5 di detto
articolo);
4) la disciplina delegificata della decadenza dei consiglieri per la mancata
partecipazione alle sedute. L'art. 173 dell'O.R.E.L. continua ad applicarsi per
i consiglieri dei comuni e delle province regionali sino all'entrata in vigore
della nuova disciplina statutaria e quindi regolamentare locale. La nuova
disposizione non si riferisce ai componenti delle giunte;
5) l'eventuale modifica statutaria dell'incrementato numero massimo degli
assessori (1/3 dei consiglieri assegnati, arrotondato aritmeticamente e,
comunque, non superiore a 16 unità). Si rileva in merito:
a) il superamento delle pregresse disposizioni degli artt. 24 della legge
regionale n. 7/1992 (composizione delle giunte comunali) e 9 della legge
regionale n. 35/1997 (composizione delle giunte provinciali). È da ritenere
superato, dell'introdotto art. 33 della legge n. 142/1990, anche il comma 3, per
successiva disciplina legislativa dei requisiti degli assessori (cfr. artt. 12 e
32 delle leggi regionali n. 7/1992 e L.R. n. 9/1986 e successive modifiche);
b) per i comuni da 5001 a 10.000 abitanti resta confermato il numero massimo di
assessori di 6. Resta invero la disposizione speciale dell'art. 4 della
precedente legge regionale n. 25/2000, che evita la riduzione degli assessori da
6 a 5;
c) l'arrotondamento aritmetico non è per eccesso, come specificato, di contro,
in pregresse normative afferenti e non ricorre l'obbligo della composizione
dispari delle giunte;
d) per l'attuazione della modifica statutaria l'indirizzo del C.G.A. (cfr. i
pareri nn. 642/1996, 451/1997 e 901/1999 e la circolare dell'Assessorato
regionale degli enti locali del 20 febbraio 1997, n. 3) richiede specifica
disciplina transitoria onde evitare il differimento di applicazione al periodo
di carica successivo a quello di introduzione della variazione. Il recente
parere del Consiglio di Stato - Sez. 1 n. 741/2000 del 26 luglio 2000, consente
anche la disciplina statutaria della flessibilità del numero degli assessori,
entro ovviamente il tetto massimo stabilito dalla legge;
6) gli artt. 12 e 13 della legge in tema di soppressione del parere di
legittimità del segretario sulle delibere degli enti locali e di competenze
contrattuali del responsabile del procedimento di spesa, con modifiche degli
introdotti artt. 53 e 56 della legge n. 142/1990;
7) l'art. 6, comma 1, della legge, che sostituisce l'introdotto art. 23, comma
2, della legge n. 142/1990, diversificando i profili gestionali
dell'istituzione. Se ne riporta di seguito il testo: "2. L'istituzione è
organismo strumentale dell'ente locale per l'esercizio di servizi sociali,
dotato di personalità giuridica, di autonomia gestionale e di proprio statuto,
approvato dal consiglio comunale e provinciale".
Vanno ricordate in questa sede le variazioni statutarie e regolamentari
conseguenti alle modifiche già apportate sulle competenze delle giunte, dei
dirigenti e dei funzionari apicali con la legge regionale n. 23/1998 (cfr. in
merito la circolare dell'Assessorato n. 2 del 29 gennaio 1999).
Va richiamato, altresì, l'art. 56 della legge regionale n. 26/1993, che sancisce
l'obbligo di inserimento negli statuti comunali e provinciali di norme che
assicurino condizioni di pari opportunità tra uomo e donna secondo la legge 10
aprile 1991, n. 125, e la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli
organi collegiali del comune e della provincia regionale, nonché negli enti,
aziende ed istituzioni da essi dipendenti.
Assetto delle competenze
Assumono rilievo, al riguardo, in sede di definizione dell'attribuzione degli
atti di indirizzo e di controllo distinta da quella degli atti di gestione,
secondo le prescrizioni del decreto legislativo n. 29/1993 e successive
modifiche e nell'ambito delle disposizioni regionali ordinamentali emanate:
a) l'esplicazione statutaria e regolamentare conforme (cfr. il richiamato art. 1
della legge, che modifica l'introdotto art. 4, comma 2, della legge n.
142/1990);
b) nella materia contrattuale la sottrazione alle giunte locali delle
deliberazioni a contrattare con attribuzione di analoghe determinazioni ai
responsabili dei procedimenti della spesa (dirigenti e funzionari apicali degli
enti locali). Il riferimento è al menzionato art. 13 della legge, che modifica
l'introdotto art. 56 della legge n. 142/1990.
Al riguardo, va specificato con richiamo anche del parere del C.G.A. n. 1/2000,
emesso nell'adunanza del 7 marzo 2000:
1) la cessazione delle deliberazioni a contrattare con l'entrata in vigore della
legge in esame;
2) il riconoscimento degli incarichi di consulenza agli organi monocratici
elettivi, non alle giunte, secondo il comma 7, primo periodo, dell'introdotto
art. 51 della legge n. 142/1990. Trattasi di atti che presuppongono apposita
disciplina regolamentare ed il perseguimento di obiettivi di alta
professionalità, non ottenibili all'interno dell'ente. In difetto di tali
condizioni vanno inoltrate denunce alla procura della Corte dei conti per la
verifica del danno arrecato;
3) il riconoscimento agli organi monocratici elettivi, rappresentanti dei comuni
e delle province regionali e soggetti aventi competenza residuale generale, o
alle giunte tramite gli statuti, della competenza in tema di azioni e di
resistenze in giudizio;
4) la conservazione alle giunte degli incarichi di collaborazione professionale
esterna, atti questi, come quelli delle consulenze, che comportano una verifica
a livello organico dei presupposti di ricorso a professionalità esterne a
supporto di uffici e servizi (riferimento, ad esempio, agli incarichi esterni di
progettazione, di collaudo, nomina di legali esterni), qualora non ricorrano,
ovviamente, condizioni di mera attuazione regolamentare o indirizzo espresso.
Eguale competenza delle giunte (atti di indirizzo) ricorre in materia di
acquisti, alienazioni e permute immobiliari, non preceduti da atti di
programmazione e di gestione generali, di altri atti sempre nella materia
contrattuale che comportino espressione di indirizzo quali, ad esempio, i piani
attuativi urbanistici che non implichino varianti agli strumenti generali (cfr.,
in merito, l'interpretazione autentica dell'art. 12 della legge regionale 31
maggio 1994, n. 17, che non riconosce la competenza in materia ai consigli) e
l'approvazione dei progetti delle opere pubbliche. È riconducibile ai dirigenti
ed ai funzionari apicali l'approvazione dei progetti esecutivi soltanto in
attuazione di progettazione preliminare e di massima (atti questi che esplicano
indirizzo);
5) la permanenza dell'autorizzazione consiliare della lettera m) del comma 2
dell'art. 32 della legge n. 142/1990, come sostituita dall'art. 78 della legge
regionale 12 gennaio 1993, n. 10, avente anche configurazione regolamentare come
previsto dall'art. 61 della legge regionale n. 26/1993, non della peculiare
competenza dei sindaci e dei presidenti delle province regionali in tema di
ricorso a trattative private secondo l'art. 12 della legge regionale 4 gennaio
1996, n. 4 e successive modifiche. La diversa ascrizione a livello burocratico
di detta competenza in tema di trattative private trova titolo nell'art. 8 della
legge regionale 16 ottobre 1997, n. 39, che non configura i provvedimenti del
rappresentante legale degli enti come atti extra ordinem (cfr. in materia la
circolare dell'Assessorato n. 8 del 20 maggio 1999), nonché nel richiamato art.
13 della legge di che trattasi. Viene meno pertanto anche il supporto
disciplinato del segretario, nell'osservanza dell'autonoma competenza in tema di
atti di gestione.
Viene meno la competenza delle giunte in tema di cottimi secondo l'art. 38 della
legge regionale 29 aprile 1985, n. 21 e successive modifiche (è egualmente
superata la competenza organica in tema di interventi di urgenza), ma non quella
in tema di affidamenti di servizi socio-assistenziali dell'art. 15 della
medesima legge regionale n. 4/1996, che deroga la competenza generale dei
consigli in tema di scelte sull'affidamento dei servizi. I provvedimenti delle
giunte si configurano come atti di indirizzo;
6) la confermata valenza, anche come atto di indirizzo, del piano esecutivo di
gestione, nonché delle modifiche attivate.
Invero, secondo l'introdotto art. 51, comma 2, della legge n. 142/1990, l'atto
di indirizzo può essere espresso anche in modo specifico. Si richiamano, con
riferimento anche alle transazioni, le disposizioni in tema di regolarizzazione
delle spese e di riconoscimento di debiti fuori bilancio degli artt. 191, 193 e
194 del decreto legislativo n. 267/2000.
Non trovano applicazione, in quanto non recepite e per diverso assetto regionale
delle competenze, le disposizioni dell'art. 53, comma 23, della legge 23
dicembre 2000, n. 388 in tema di esercizio di competenze gestionali da parte
degli assessori (nei comuni sino a 3000 abitanti);
c) in tema di personale, con richiamo delle competenze generali (atti di
gestione e di amministrazione e quindi di assunzione) riconosciute ai dirigenti
e ai funzionari apicali dall'introdotto e modificato art. 51, commi 3 e 3-bis,
della legge n. 142/1990, si rimarca che le competenze regolamentari delle
giunte, in tema di ordinamento degli uffici e dei servizi e quindi di dotazioni
organiche, non si estendono ai programmi delle assunzioni, in carenza di
assegnazione di risorse stabilite dai consigli (cfr. introdotto art. 32, comma
2, lett. b e 1 della legge n. 142/1990.) Va evidenziato, altresì, in merito che
i provvedimenti consiliari non possono riguardare aspetti, quali le figure
professionali da assumere, per le quali esplicano la competenza in sede di
formulazione di indirizzi generali alle giunte;
d) l'abolizione del parere di legittimità del segretario sulle delibere degli
enti locali. Il riferimento è all'art. 12 della legge, che sostituisce il primo
comma dell'introdotto art. 53 della legge n. 142/1990. Si evidenzia, con
richiamo di detto art. 53, che il parere del responsabile tecnico conserva
ovviamente anche il profilo della legittimità della delibera oggetto di
proposta.
Le competenze dei segretari, come già specificato nella circolare di questo
Assessorato n. 2/1999, sono quelle conseguenti al diverso assetto degli uffici e
delle competenze statuito con l'art. 2 della legge regionale n. 23/1998.
Rimane la distinzione delle funzioni del segretario da quelle del direttore
generale e non si ritiene compatibile, nel disciplinato assetto degli uffici e
dei servizi, una utilizzazione dei segretari per l'espletamento complementare di
atti di gestione più rilevanti, che rimangono, di contro, riservati ai dirigenti
ed ai funzionari apicali scelti. Eguali considerazioni si esprimono, sotto tale
profilo gestionale, per i direttori generali. Quanto precede, oltre
nell'osservanza del regime delle competenze e delle scelte riservate agli organi
monocratici elettivi, per ovvie refluenze in tema di procedimenti amministrativi
disciplinate dalla legge regionale citata n. 10/1991, di responsabilità, di
controlli e di riconoscimento di indennità. Con richiamo della citata circolare
n. 2/1999, si torna ad evidenziare la non configurabilità, sempre
nell'ordinamento degli uffici e servizi oltre che preventivamente nello statuto,
di avocazione di affari, di configurazione di ricorsi gerarchici impropri
(aventi effetti analoghi alle avocazioni) e di deleghe, in concorrenza con le
rituali supplenze;
e) per le materie oggetto di rinvio formale alla legislazione nazionale nel
settore di che trattasi, la diretta applicazione, in tema di ordinamento
contabile e finanziario degli enti locali, delle disposizioni contenute nella
parte seconda del decreto legislativo n. 267/2000, rimanendo ferme le competenze
(e le procedure) diversamente disciplinate dal legislatore regionale. Si
richiamano le modifiche ultime apportate a detto testo unico con la legge 28
febbraio 2001, n. 26.
Per quanto concerne, invece, i rinvii formali dell'art. 47 della legge regionale
n. 26/1993 e dell'art. 2 della legge regionale n. 23/1998, non sopperiscono le
disposizioni relative del decreto legislativo n. 267/2000 (testo unico previsto
dalla legge n. 265/1999), ma trovano applicazione e riferimento quelle
aggiornate delle introdotte disposizioni della legge n. 142/1990. Invero, il
criterio e l'impianto ordinamentale dell'art. 1 della legge regionale n. 48/1991
vengono espressamente mantenuti ed osservati anche con la legge regionale n.
30/2000 in esame.
Va rilevato che il richiamo delle norme ordinamentali (disposizioni della legge
n. 142/1990) introdotte con l'art. 1 della legge regionale n. 48/1991, va
tecnicamente effettuato tenendo conto delle successive modifiche introdotte in
particolare con la legge regionale n. 7/92, L. n. 26/1993, L. n. 17/1994, L. n.
32/1994, L. n. 39/1997, L. n. 23/1998 e L. n. 31/1998, non limitandosi quindi
alle originarie norme introdotte con detta legge regionale n. 48/1991.
f) l'art. 6, comma 3, della legge che prescrive la decadenza delle nomine
fiduciarie demandate ai sindaci ed ai presidenti delle province regionali "nel
momento della cessazione del mandato dei medesimi".
Sull'individuazione delle nomine fiduciarie e sull'applicazione della
disposizione, con richiamo di specifica disciplina regionale nella materia, si
riserva questo Assessorato l'emanazione di specifiche direttive, acquisito il
parere richiesto al C.G.A..
------------------------
Variazioni territoriali e di denominazione dei comuni
Gli artt. 8, 11 della legge, i quali non dispongono l'abrogazione delle
pregresse disposizioni degli artt. 6, 11 dell'O.R.E.L., come modificate dalla
legge regionale 17 febbraio 1987, n. 5, prevedono:
1) l'individuazione della tipologia delle variazioni territoriali dei comuni
(art. 8, comma 1);
2) la prescrizione della previa consultazione referendaria per dette variazioni
e per il cambio di denominazione dei comuni (art. 8, commi 1 e 2);
3) l'individuazione delle popolazioni interessate da consultare, nell'osservanza
dell'art. 133 della Costituzione e secondo l'esegesi relativa, data, per ultimo,
dalla Corte costituzionale con la sentenza 3-7 aprile 2000, n. 94, che richiama
le precedenti in materia nn. 453/89 e 433/95 (art. 8, commi 3, 4 e 5);
4) per l'istituzione di nuovi comuni la prescrizione del requisito che la
popolazione minima non sia inferiore a 5 mila abitanti e che la popolazione del
comune o dei comuni di origine non scenda sotto tale limite (art. 8, comma 6);
5) per l'istituzione di nuovo comune, soltanto, l'altro requisito della validità
del referendum subordinata alla votazione della metà più uno degli aventi
diritto (art. 8, comma 7, e art. 11);
6) il ricorso alla legge per varare qualsiasi variazione territoriale dei comuni
(art. 8, comma 1) e, in quanto manca specifica previsione diversa, per la
variazione di denominazione dei comuni. Con la disciplina contenuta nell'art. 8,
comma 1, della legge contrasta il successivo art. 11 della medesima. Non è
superato l'art. 11 dell'O.R.E.L. in tema di contestazione di confini;
7) nelle ipotesi che non riguardino l'istituzione di nuovo comune le variazioni
territoriali possono comportare la diminuzione della popolazione del comune o
dei comuni di origine sotto i 5 mila abitanti (art. 8, comma 6). Non si
riscontra, al riguardo, specifica previsione legislativa (contraria);
8) la disciplina della consultazione referendaria rinviata a regolamento, da
emanare entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge, e con approvazione
con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell'Assessore regionale
per gli enti locali e previa deliberazione della Giunta regionale (art. 8, comma
8);
9) l'autorizzazione della consultazione referendaria da parte dell'Assessorato
regionale degli enti locali (art. 10, comma 2). La Regione rimane pertanto
estranea all'indizione ed all'organizzazione della consultazione referendaria di
che trattasi;
10) la disciplina del potere di iniziativa dei procedimenti di variazione (art.
9) e del procedimento istruttorio (art. 10). Non si riscontra la disciplina del
collegamento tra il procedimento amministrativo e quello legislativo;
11) con il richiamato art. 11 della legge, la disciplina della sistemazione dei
rapporti finanziari e patrimoniali, scaturenti dalla variazione, in caso di
esito positivo del referendum.
Status degli amministratori locali
Con gli artt. 15, 16, 18, 22 e 25 della legge viene in sostanza mutuata dalla
legislazione nazionale (cfr. le disposizioni del capo IV del decreto legislativo
n. 267/2000), senza rinvio formale alla medesima, la disciplina dello status
degli amministratori locali, con alcune variazioni che di seguito si delucidano.
In sintesi, le disposizioni citate:
a) ribadiscono enunciazioni generali a tutela dei cittadini chiamati a ricoprire
cariche pubbliche nelle amministrazioni locali, individuando i soggetti o
amministratori interessati, tra i quali si annoverano anche i vice presidenti
dei consigli comunali e provinciali (art. 15, comma 2);
b) dettano prescrizioni in tema di obbligo degli amministratori di astenersi
"dal prendere parte alla discussione e alla votazione di delibere riguardanti
interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado. L'obbligo di
astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale,
quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione
immediata e diretta tra il contenuto della deliberazione e specifici interessi
dell'amministratore o di parenti o affini sino al quarto grado".
Il riferimento è all'art. 16, comma 1, della legge, che enuncia prescrizioni già
contenute negli artt. 176 dell'O.R.E.L. e 1 della legge regionale 10 agosto
1995, n. 57. Non è superato l'allontanamento dai lavori consiliari del soggetto
che deve obbligatoriamente astenersi.
Si evidenziano nella materia le conseguenze e gli effetti sul piano
giurisdizionale disciplinati dal comma 2 dell'art. 19 della legge n. 265/1999
(oggi art. 78, comma 4, del decreto legislativo n. 267/2000.)
Anche detta disposizione della legge, nel precisare che l'obbligo di astensione
si riferisce "alla discussione e alla votazione" ne esclude la ricorrenza
nell'ipotesi di partecipazione alle sedute di organo collegiale (diverso da
quello di appartenenza) senza diritto di voto (riferimento alla partecipazione
ai lavori consiliari del sindaco, del presidente della provincia e degli
assessori);
c) prescrivono (art. 16, commi 2, 3 e 4) per i lavoratori chiamati ad esercitare
dette cariche pubbliche, superando pregresse remore, misure più incidenti, nei
modi e nei tempi, per rendere concreta l'applicazione del principio di priorità
in tema di trasferimenti, non di comandi, alle sedi degli enti presso le quali
espletano il mandato o ad esse più vicine. L'amministrazione presso la quale il
dipendente presta servizio e quella presso la quale il medesimo chiede di essere
trasferito possono non dar corso alla richiesta avanzata solo se la specifica
mobilità risulta di grave pregiudizio per il regolare funzionamento del
rispettivo ente. Si evidenzia altresì che detta mobilità, collegata
all'espletamento di mandato elettivo, si configura con motivazione prevalente
rispetto ad altre eventuali esigenze.
Il diniego non motivato comporta l'esercizio dell'azione di vigilanza prevista;
d) ribadiscono la disciplina dell'istituto generale dell'aspettativa non
retribuita (art. 18), prevedendo altresì, per determinati amministratori
collocati in aspettativa non retribuita, a carico degli enti locali, il
versamento degli oneri assistenziali, previdenziali ed assicurativi ai
rispettivi istituti (art. 22). Si richiama, al riguardo, per quanto applicabile,
la circolare dell'INPS - Direzione centrale delle entrate contributive n. 119
del 22 giugno 2000;
e) rinviano al regolamento regionale, non al decreto ministeriale (cfr. decreto
4 aprile 2000, n. 119, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 13 maggio 2000, n.
110), con criteri prestabiliti, l'individuazione delle misure minime base per le
indennità di funzione ed i gettoni di presenza (art. 19, commi 1, 2 e 6).
Per i presidenti ed i consiglieri circoscrizionali le misure si ritengono
stabilite dalla legge e non anche dal regolamento regionale accennato (art. 19,
commi 2 e 4).
Per le province regionali che ricomprendono aree metropolitane viene prevista,
con disciplina rimessa al regolamento regionale, speciale indennità di funzione
(art. 19, comma 1, lett. d);
f) legittimano i consigli e le giunte ad incrementare o diminuire le indennità
di rispettiva competenza, con previsioni specifiche di limite o di divieto di
incremento (art. 19, comma 5).
Non vengono ribadite, in relazione all'onere complessivo della spesa che
comportano le disposizioni richiamate della legge nel settore, le condizioni
finanziarie limite di contro prescritte nel citato comma 01 dell'art. 51 della
legge n. 142/1990 (cfr. artt. 7 e 19, comma 1, lett. b, della legge);
g) disciplinano le ipotesi di trasformazione dell'indennità di presenza in
indennità di funzione, con rinvio a regolamento locale, di divieto e di cumulo
delle indennità previste dalla legge (art. 19, commi 7, 8, 9 e 10);
h) stabiliscono la data di applicazione delle nuove misure delle indennità e
cioè quella di entrata in vigore della legge (art. 19 comma 12);
i) ampliano, oltre le previsioni della normativa nazionale, le ipotesi di
permessi degli amministratori (art. 20). Ciò rende necessario l'adozione di
specifiche norme regolamentari che disciplinino il corretto uso dei permessi ed
individuino i soggetti preposti alle attestazioni relative.
In particolare, con maggiori oneri per gli enti locali:
1) è esteso alle pubbliche amministrazioni (art. 20, comma 5), il rimborso della
spesa relativa ai permessi (in antecedenza il rimborso era riferito ai datori di
lavoro privati ed ai soggetti pubblici economici). Non trova applicazione nella
Regione, per l'accennato mancato rinvio formale deciso dal legislatore
regionale, l'art. 2-bis della legge 28 febbraio 2001, n. 26, che reintroduce in
tema di rimborso dei permessi retribuiti la pregressa disciplina contenuta nella
legge n. 816/1985;
2) il rimborso per l'intera giornata dei permessi dei consiglieri per la
partecipazione alle sedute dei consigli dei comuni e delle province è esteso ai
consiglieri circoscrizionali dei comuni con popolazione superiore a 200 mila
abitanti ed ai consiglieri per la partecipazione alle sedute delle commissioni
consiliari dei comuni capoluogo di provincia e delle province regionali (art.
20, commi 1 e 2);
3) il rimborso dei permessi per il tempo necessario alla partecipazione delle
adunanze dei collegi di appartenenza dei componenti delle giunte e delle
commissioni consiliari è esteso ai componenti delle commissioni comunali
previste dalla legge, delle conferenze di capi gruppo e degli organismi di pari
opportunità (art. 20, comma 3);
4) il montante di 24 ore mensili di permessi, oltre quelli per la partecipazione
alle sedute dei collegi di appartenenza, degli assessori comunali e provinciali
e dei presidenti dei consigli comunali e provinciali è incrementato a 36 ore.
Inoltre tale montante di 36 ore è esteso ai presidenti dei gruppi consiliari
delle province regionali e dei comuni con popolazione superiore a 10 mila
abitanti (art. 20, comma 4);
5) il montante di 48 ore mensili di permessi (che non riguarda si ribadisce la
partecipazione ai collegi di appartenenza) dei sindaci dei comuni e dei
presidenti delle province regionali è esteso ai presidenti dei consigli
provinciali e dei comuni con popolazione superiore a 30 mila abitanti (art. 20,
comma 4);
6) il computo, per i permessi non estesi all'intera giornata, del tempo
occorrente per la consultazione dell'ordine del giorno (art. 20, comma 3) e
l'estensione dei permessi previsti dall'art. 20, commi 2 e 4, ai componenti
degli organi esecutivi delle unioni dei comuni e dei consorzi tra enti locali;
l) introducono beneficio particolare (diritto di assentarsi dal servizio per la
durata dei giorni della missione) per i consiglieri comunali e provinciali (art.
21, comma 2) e prevedono il rimborso delle spese di accesso degli amministratori
alla sede degli enti senza limite territoriale (art. 21, comma 5). In
antecedenza il limite disciplinato era quello del territorio provinciale;
m) prevedono l'estensione dei benefici della legge alla partecipazione dei
rappresentanti degli enti locali alle associazioni internazionali, nazionali e
regionali tra enti locali (art. 21, comma 2);
n) prevedono a favore di individuati amministratori, che non siano lavoratori
dipendenti, il pagamento di una cifra forfettaria annuale, versata per quote
mensili e stabilita con decreto interassessoriale anziché interministeriale
(art. 22, commi 1 e 2), nonché, per gli amministratori dipendenti, il rimborso
al datore di lavoro di quota annuale di accantonamento per l'indennità di fine
rapporto entro il limite di 1/12 dell'indennità di carica annua da parte
dell'ente e per l'eventuale residuo da parte dell'amministratore (art. 22, comma
3).
È ribadita la disposizione (art. 22, comma 5) che prevede la possibilità degli
enti locali di assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti
all'espletamento del mandato;
o) dettano infine disciplina transitoria per i componenti dei consigli di
amministrazione delle aziende speciali anche consortili (art. 25).
Si ribadisce che le nuove disposizioni nel settore trovano applicazione dalla
data di entrata in vigore della legge in esame. È differita (rinvio al
regolamento regionale) soltanto la determinazione delle misure minime o di base
delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza e quindi la concreta
attuazione afferente.
Come norma transitoria va richiamato l'art. 19, comma 3, della legge che prevede
la facoltà di maggiorazione della percentuale relativa all'indennità di funzione
degli assessori dei comuni capoluogo di provincia con popolazione inferiore a 50
mila abitanti dal 50% al 60% dell'attuale misura prevista per il sindaco.
Disposizioni varie
Non assumono particolare rilievo le disposizioni dell'art. 5 (il rinnovo del
consiglio circoscrizionale rimane collegato a quello del rinnovo dell'elezione
congiunta del sindaco e del consiglio comunale), dell'art. 6, comma 1, in tema
di distintivo del presidente della provincia, essendo comunque applicabile la
normativa nazionale, e dell'art. 17 della legge che individua, ove venga
attivata verifica giudiziaria, in tema di ineleggibilità sopravvenuta e di
incompatibilità di consiglieri e di organi monocratici elettivi locali, la data
di decorrenza del termine di 10 giorni previsto per la eliminazione di dette
cause di ineleggibilità e di incompatibilità. L'art. 26 della legge prevede
l'emanazione di testo coordinato in materia di ordinamento degli enti locali,
restando ovviamente i limiti del potere normativo regionale nel settore.
Con richiamo anche di quanto previsto dall'art. 20, comma 3, della legge (per i
componenti "di commissioni comunali previste per legge"), nonché della circolare
dell'Assessorato regionale della cooperazione, del commercio, dell'artigianato e
della pesca n. 10 del 20 ottobre 2000, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Regione siciliana 10 novembre 2000, n. 51, si evidenzia che la soppressione
degli organi collegiali prevista dall'art. 41, comma 1, della legge 27 dicembre
1997, n. 449, e riprodotta nell'art. 96 del decreto legislativo n. 267/2000, non
trova applicazione in Sicilia. Si richiama in merito parere espresso
dall'Ufficio legislativo e legale della Presidenza della Regione, menzionato in
detta circolare.
Invero, gli enti locali nell'ambito della propria autonomia, possono
discrezionalmente effettuare l'individuazione degli organi collegiali
indispensabili previste da norme statutarie o regolamentari, seguendo analoghe
procedure (in relazione a soppressioni di organismi non utili) per non incorrere
nella nullità degli atti secondo l'art. 188 dell'O.R.E.L., ma tale
individuazione (e conseguente soppressione) trova il limite, in base ai principi
generali sulla gerarchia delle fonti, di legge speciale relativa agli organi
collegiali, per altro esplicazione di competenza legislativa esclusiva. Il
riferimento particolare è alle commissioni comunali edilizie e di commercio.
Legge regionale 16 dicembre 2000, n. 25
La legge regionale n. 25/2000 contiene disposizioni in materia elettorale (artt.
1 e 3) e anche ordinamentali (art. 2).
Gli artt. 1 e 3 della legge prevedono:
1) l'elevazione del periodo di carica degli organi elettivi dei comuni e delle
province regionali da 4 a 5 anni (art. 1, commi 1 e 2);
2) unico turno elettorale amministrativo, con sostituzione dell'art. 169
dell'OREL (art. 3);
3) il rinnovo degli organi elettivi in carica alla data di entrata in vigore
della legge, che concludono il quadriennio di carica nel primo semestre, al
primo semestre dell'anno successivo di scadenza (art. 1, comma 5: norma
transitoria che eleva il periodo carica da 4 a 5 anni);
4) il rinnovo degli organi elettivi in carica alla data di entrata in vigore
della legge, che concludono il quadriennio di carica nel secondo semestre, al
primo semestre dell'anno successivo di scadenza (art. 1, comma 5: norma
transitoria che eleva il periodo di carica da 4 anni a 4 anni e mezzo);
5) il rinvio del turno elettorale del primo semestre del corrente anno 2001, con
applicazione quindi della legge in esame, al periodo 15 ottobre-15 dicembre 2001
(art. 1, comma 4: norma straordinaria per evitare concomitanze tra elezioni
politiche ed elezioni amministrative);
6) il rinnovo degli organi elettivi effettuatosi nel secondo semestre dell'anno
2000, secondo la normativa di regime del sostituito art. 169 dell'O.R.E.L. (art.
1, comma 5, e art. 3: periodo di carica 5 anni e mezzo).
L'art. 2, comma 1, della legge sostituisce l'art. 10 della legge n. 35/1997,
confermando la mozione di sfiducia come atto politico (cfr. ordinanza della
Corte costituzionale 19 luglio 2000, n. 335), non collegandone la motivazione a
diversa disciplina legata all'inottemperanza delle linee di governo locale e
incrementando i quorum delle votazioni qualificate (da due terzi a quattro
quinti per i comuni sino a 10 mila abitanti; dal 60 al 65 per cento per gli
altri comuni e per le province regionali).
La parte iniziale del secondo periodo del comma 2 del sostituito art. 10 della
legge regionale n. 35/1997 prevede:
"Se la mozione è approvata ne consegue la cessazione dalla carica del sindaco e
della giunta comunale e del presidente e della giunta provinciale e si
procede...".
Nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 8 del 23 febbraio corrente
anno tale periodo risulta rettificato nel modo che segue:
"Se la mozione è approvata ne consegue l'immediata cessazione degli organi del
comune o delle provincie regionali e si procede...".
Per la gestione necessitata del comune e della provincia regionale, nell'ipotesi
prospettata e sino all'insediamento del commissario straordinario, soccorre il
ricorso alle disposizioni degli artt. 12, comma 11, della legge regionale n.
7/1992 e 32, comma 15, della legge regionale n. 9/1986 e successive modifiche.
La disposizione sostituita evidenzia inoltre che il provvedimento presidenziale
(atto di certazione amministrativa. Si richiama il parere del C.G.A. n. 230/1980
del 18 dicembre 1980), proposto dall'Assessore regionale per gli enti locali, si
riferisce alla dichiarazione di anticipata cessazione degli organi elettivi del
comune o della provincia regionale per mozione di sfiducia, con conseguente
rinnovazione dell'elezione congiunta al primo turno elettorale utile.
L'art. 2, comma 2, sostituisce il comma 1 dell'art. 11 della legge regionale n.
35/1997, conferma il rinnovo dell'elezione congiunta nelle ipotesi di cessazione
dalla carica del sindaco e del presidente della provincia regionale (oltre che
nell'ipotesi prevista dal precedente art. 10 della mozione di sfiducia) e innova
nel lasciare in carica il consiglio sino alla data di effettuazione
dell'elezione congiunta.
La presente circolare sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione
siciliana.
