MINISTERO DEL LAVORO, DELLA SALUTE E DELLE POLITICHE SOCIALI
DIRETTIVA 18 settembre 2008
Rilancio della filosofia preventiva e promozionale di cui al decreto
legislativo 23 aprile 2004, n. 124, contenente misure di
razionalizzazione delle funzioni ispettive e di vigilanza in materia
di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell'articolo 8 della
legge 14 febbraio 2003, n. 30.
IL MINISTRO DEL LAVORO, DELLA SALUTE E DELLE POLITICHE SOCIALI
Visto l'art. 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30;
Visto il decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124;
Visto il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, con la legge 6 agosto 2008, n. 133;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del
2 luglio 2002 sulla attivita' ispettiva;
E m a n a
la seguente direttiva:
(ex art. 2, comma 2, decreto legislativo n. 124 del 2004)
Finalita'.
La presente direttiva, prendendo spunto dal radicale mutamento
delle attivita' ispettive e di vigilanza a seguito della eliminazione
dei libri paga e matricola e di altri libri obbligatori e della loro
sostituzione, a far data dal 18 agosto 2008, con il libro unico del
lavoro (articoli 39 e 40 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133),
intende rilanciare la filosofia preventiva e promozionale di cui al
decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, contenente misure di
razionalizzazione delle funzioni ispettive e di vigilanza in materia
di previdenza sociale e di lavoro a norma dell'art. 8 della legge
14 febbraio 2003, n. 30.
In questa prospettiva, anche al fine di avviare un rinnovato e
costruttivo rapporto con gli operatori economici e i loro consulenti,
essenziale per portare a compimento il processo di modernizzazione
del mercato del lavoro avviato con la "legge Biagi", si richiama la
centralita' di una visione delle attivita' di vigilanza attenta alla
qualita' ed efficacia della azione ispettiva. Azione che deve essere
cioe' diretta essenzialmente a prevenire gli abusi e a sanzionare i
fenomeni di irregolarita' sostanziale abbandonando, per contro, ogni
residua impostazione di carattere puramente formale e burocratico,
che intralcia inutilmente l'efficienza del sistema produttivo senza
portare alcun minimo contributo concreto alla tutela della persona
che lavora.
Il personale ispettivo e di vigilanza, ministeriale e
previdenziale, non puo' dunque trascurare, nello svolgimento dei
propri compiti istituzionali, i profili legati alla attivita' di
verifica e ispezione in senso stretto, ma neppure quelli, altrettanto
fondamentali nell'impianto del decreto legislativo n. 124 del 2004,
di prevenzione, promozione e informazione che a esso sono stati
affidati dalla legge. Nei moderni mercati del lavoro, sempre piu'
complessi e diversificati, l'autorevolezza e credibilita'
dell'ispettore incaricato degli accertamenti assumera' infatti un
ruolo decisivo non solo in relazione al buon esito della singola
ispezione, ma anche in funzione del governo attivo e del controllo
complessivo del territorio e, piu' in generale, del contributo che i
servizi ispettivi sapranno fornire, per quanto di loro competenza e
in coerenza con le indicazioni della Organizzazione Internazionale
del lavoro in materia ispettiva, alla implementazione delle policy -
locali, nazionali, ma anche comunitarie e internazionali - di
sostegno a una crescita equilibrata e socialmente sostenibile.
Il conseguimento di un siffatto obiettivo dipendera' non solo dalla
competenza tecnica e dalla professionalita' degli ispettori
nell'applicare fedelmente leggi e regolamenti, secondo le linee guida
e gli indirizzi forniti dal livello centrale, coerentemente alla
impostazione del decreto legislativo n. 124 del 2004, ma anche dalla
capacita' di interpretare in modo moderno ed efficace il ruolo
istituzionale dell'ispettore. Il tutto in una logica di servizio e
non di mero esercizio di potere, secondo parametri di correttezza,
trasparenza e uniformita' sull'intero territorio nazionale, che
potranno utilmente essere esaltati in funzione della esperienza,
della sensibilita' e delle capacita' relazionali del singolo
ispettore.
Programmazione.
Fondamentale e' la costruzione di una innovativa policy per
l'ispezione sul lavoro che, tuttavia, non puo' fondarsi su una
visione centralistica della attivita' di vigilanza in materia di
lavoro e previdenza sociale. Il governo della ispezione del lavoro,
infatti, deve sempre piu' divenire sintesi sinergica delle azioni
programmate dai diversi organi ispettivi e attuate, in modo
coordinato e in linea di principio uniforme, a livello territoriale,
anche in considerazione delle specifiche realta' e delle
caratteristiche peculiari delle singole aree e dei diversi distretti
economici.
La programmazione della attivita' rappresenta il momento
determinante nella impostazione di una azione ispettiva che intenda
essere effettivamente ed efficacemente concentrata su obiettivi
concreti e sostanziali di prevenzione e repressione delle violazioni.
A essa, pertanto, i titolari degli uffici periferici, con particolare
riguardo ai dirigenti delle Direzioni provinciali del lavoro,
dovranno pervenire attraverso una puntuale raccolta e analisi degli
elementi di valutazione utili a delineare le diverse caratteristiche
della realta' territoriale in cui operano, anche in base a una piu'
intensa collaborazione con le organizzazioni sindacali dei lavoratori
e con le associazioni datoriali, con i consulenti del lavoro, nonche'
coi rappresentanti istituzionali delle amministrazioni provinciali e
comunali, delle Universita' e dei centri di ricerca, al fine di
acquisire la migliore conoscenza dei problemi che connotano le
singole realta' aziendali e territoriali e i vari settori
merceologici, per un piu' appropriato e proficuo indirizzo della
vigilanza. In questa prospettiva, peraltro, si dovra' tener conto, a
livello provinciale, delle risultanze statistiche degli interventi
ispettivi svolti sul territorio negli anni precedenti, al fine di
indirizzare correttamente le operazioni ispettive in modo da non
lasciare aree di insediamento produttivo o zone territoriali che
sfuggano completamente ai controlli.
Nell'organizzare le azioni ispettive i dirigenti delle Direzioni
provinciali del lavoro dovranno operare in un costante equilibrio tra
l'ispezione di iniziativa c.d. "a vista", fondata sulla
individuazione di un determinato territorio o di uno specifico
insediamento produttivo, e l'ispezione di iniziativa programmata. In
particolare si dovra' aver cura di evitare che un eccesso di
discrezionalita' di ispezionare "a vista"" riconosciuta al personale
ispettivo possa condurre a una mancanza di sistema nelle ispezioni,
coniugando, quindi, una serie di operazioni speciali a obiettivo non
singolarmente identificato, con una normale programmazione per
singole aziende in apposito ordine di servizio, determinato volta per
volta dal dirigente o dal responsabile del servizio ispettivo, al
quale non sara' possibile derogare se non per gravi e urgenti
ragioni, delle quali gli ispettori dovranno dare avviso immediato. In
particolare, il piano delle ispezioni verra' fissato dai direttori
delle Direzioni provinciali del lavoro, in base ai criteri che
saranno stabiliti dalla Direzione generale per l'attivita' ispettiva
al fine di una regolare organizzazione della vigilanza in modo
uniforme su tutto il territorio e secondo precise linee di priorita'.
Spettera' poi ai dirigenti delle Direzioni regionali del lavoro
svolgere un fondamentale ruolo di coordinamento delle evidenze
provinciali, al fine di rendere chiara la strategia ispettiva su
tutto il territorio regionale e riferirne alla Direzione generale per
l'attivita' ispettiva e, per il tramite di questa, alla Commissione
centrale di coordinamento della attivita' di vigilanza. Mentre su un
piano informativo e statistico la competente Direzione regionale del
lavoro, in fase di raccordo dei dati sul territorio, e la Direzione
generale per l'attivita' ispettiva dovranno monitorare, a cadenza
bimestrale, l'andamento della vigilanza.
Presupposto indefettibile della programmazione della attivita'
ispettiva e' altresi' il coordinamento con tutti gli altri organismi
incaricati della vigilanza nelle materie di competenza del Ministero
del lavoro, della salute e delle politiche sociali, da attuarsi con
reciproci scambi di informazione nei tre livelli (centrale, regionale
e territoriale), secondo le specifiche disposizioni di cui agli
articoli 3, 4 e 5 del decreto legislativo n. 124 del 2004. In tal
senso si porra' la massima attenzione nello sviluppo di tecnologie
informatiche che consentano di superare problematiche note, come
quella della sovrapposizione degli interventi ispettivi, indirizzando
l'attivita' di vigilanza su obiettivi sensibili, di particolare
rilevanza e frutto di analitiche azioni di intelligence legate allo
sviluppo di oggettivi indicatori di rischio.
Spettera', infine, alla Direzione generale per l'attivita'
ispettiva, nell'esercizio dei compiti suoi propri di direzione e
coordinamento delle attivita' di vigilanza, fornire sulla base delle
direttive emanate dal Ministro, specifiche direttive operative, con
la duplice finalita' di assicurare l'esercizio unitario della
attivita' ispettiva e l'uniformita' di comportamento dei diversi
organi di vigilanza, unica effettiva garanzia di una ispezione del
lavoro efficace e credibile che incide sui comportamenti concreti
degli operatori economici e dei loro consulenti, vera garanzia del
rispetto dell'equilibrio, interpretato dalle norme di legge, tra le
esigenze di competitivita' delle imprese e le imprescindibili istanze
di tutela della persona che lavora.
Nella propria opera di direzione e coordinamento la Direzione
generale per l'attivita' ispettiva dovra' tenere conto, anche al fine
di ottimizzare le risorse disponibili, della presenza di forme di
controllo sociale (come gli enti bilaterali) o anche forme di
controllo istituzionale alternative (come le sedi di certificazione
dei contratti di lavoro e di appalto), riservando una particolare
attenzione alle situazioni che sono totalmente esenti da controllo o
verifica preventiva.
Da ultimo, in termini di programmazione, dovra' essere cura dei
funzionari incaricati della ispezione procedere, prima di avviare
l'indagine affidata, a una attenta preparazione della stessa, secondo
le previsioni dell'art. 6 del "Codice di comportamento" approvato con
decreto direttoriale 20 aprile 2006, in base alle specifiche
indicazioni offerte dal responsabile del servizio ispezione lavoro
della Direzione provinciale di appartenenza ovvero dai responsabili
delle unita' operative della vigilanza alle quali sono assegnati.
Richieste di intervento e conciliazione monocratica.
Particolarmente delicata, proprio in ragione di una attenta e
coerente programmazione della attivita' ispettiva, e' la valutazione
delle richieste di intervento provenienti da uno o piu' lavoratori
ovvero da una organizzazione sindacale nei confronti di una specifica
realta' aziendale. In merito, anche al fine di evitare una
strumentalizzazione del ruolo dell'ispettore, si ritiene di non dover
dare seguito a richieste anonime, presentate a mezzo posta, e-mail,
fax o telefono. Di regola, e fatte salve alcune limitate eccezioni in
cui emerga con palese e incontrovertibile evidenza la particolare
gravita' e attendibilita' dei fatti denunciati, anche quando
circostanziata o dettagliata, la denuncia anonima non puo' e non deve
essere presa in considerazione per la programmazione di interventi
ispettivi perche' contraria ai principi di correttezza e trasparenza
della azione della amministrazione pubblica.
Da sempre il carico di richieste di intervento e di denunce
pervenute alle Direzioni provinciali del lavoro, spesso strumentali o
infondate, rappresenta del resto un freno alla piu' efficace
vigilanza di iniziativa e un vero e proprio ostacolo alla attuazione
di una efficiente programmazione della attivita' ispettiva in materia
di lavoro, specie in talune realta' territoriali segnate da una forte
incidenza quantitativa, in termini di densita' di insediamenti
produttivi.
Proprio su tale dato deve fondarsi una totale ed efficace
attuazione dell'istituto della conciliazione monocratica preventiva
di cui all'art. 11 del decreto legislativo n. 124 del 2004,
rivolgendo una attenzione privilegiata alle richieste di intervento
da prendersi a spunto per l'avvio di un tentativo di conciliazione
tra il lavoratore denunciante e il datore di lavoro.
La corretta e generale attuazione della conciliazione monocratica
nella sua forma preventiva consentira' ai servizi di ispezione del
lavoro delle Direzioni provinciali del lavoro di riorganizzarsi,
anche in termini di programmazione della attivita' ispettiva,
mantenendo ferma l'iniziativa ispettiva su richiesta di intervento
soltanto per le richieste di intervento caratterizzate dalla denuncia
di irregolarita' gravi, come quelle di rilevanza penale, ovvero
quelle che interessano altri lavoratori oltre al denunciante, o
ancora quelle che riguardano fenomeni di elusione particolarmente
diffusi sul territorio di riferimento, anche in considerazione del
fatto che l'ispezione su richiesta di intervento segue generalmente
un momento di "rottura" dei rapporti interpersonali tra denunciante e
denunciato, tanto da mettere in pre-allarme il datore di lavoro
rispetto a una visita ispettiva la quale, pertanto, non potra' mai
avere la stessa efficacia della ispezione di iniziativa programmata.
Al fine di meglio orientare l'azione ispettiva a criteri di
programmazione degli interventi, secondo i principi di efficienza,
efficacia ed economicita' della azione amministrativa, si precisa che
la semplice presentazione agli uffici di una richiesta di intervento
non costituisce una ipotesi riconducibile all'art. 2, comma 1, della
legge n. 241 del 1990, e dunque di per se' non comporta per
l'amministrazione l'obbligo di dare necessariamente corso alla
verifica ispettiva, a meno che i fatti denunciati non siano di natura
penale, per cui quest'obbligo sussiste sempre. Pertanto, in caso di
richieste di intervento che, pur sottoscritte dal denunciante,
tuttavia non presentano i caratteri della oggettiva attendibilita'
dei fatti esposti e della concreta possibilita' di provare quanto
viene denunciato, l'ufficio puo' non dare corso alla richiesta di
intervento, che puo' essere archiviata, qualora non pervengano
all'ufficio nuovi elementi, alla fine dell'anno successivo a quello
di presentazione della richiesta di intervento stessa, previo avviso
scritto al denunciante. Si ritiene che questa disposizione sia
particolarmente opportuna soprattutto nelle realta' territoriali che
registrano un notevole numero di richieste di intervento rispetto
alle risorse ispettive a disposizione.
In questa prospettiva, un equilibrato bilanciamento tra l'ispezione
di iniziativa e quella su richiesta, permettera' agli uffici
periferici del Ministero di avviare cicli di ispezioni mirate sui
singoli ambiti territoriali o sui diversi settori merceologici, in
grado di favorire l'emersione del lavoro sommerso e, soprattutto con
l'utilizzo dello strumento della diffida obbligatoria (di cui
all'art. 13 del decreto legislativo n. 124 del 2004), di avviare il
sistema imprenditoriale verso una emersione guidata", che non abbia
effetti devastanti sulla non facile tenuta della iniziativa economica
locale, garantendo, in tal modo, la tutela complessiva dei livelli
occupazionali e non soltanto del singolo lavoratore.
Accesso ispettivo e verbalizzazione.
Per impostare correttamente l'accesso in azienda occorre oggi
considerare, in via preliminare, il radicale mutamento delle
attivita' ispettive e di vigilanza a seguito della eliminazione dei
libri paga e matricola e di altri libri obbligatori e della loro
sostituzione, a far data dal 18 agosto 2008, con il libro unico del
lavoro (articoli 39 e 40 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112).
In considerazione delle nuove funzionalita' del libro unico del
lavoro, l'ispezione del lavoro dovra' declinare una sistematicita' di
rapidi accessi ispettivi programmati, volti a rendere percepibile sul
territorio la presenza dell'organo di vigilanza e a contrastare il
lavoro sommerso, rilevato sulla base della omessa preventiva
comunicazione obbligatoria - per i rapporti di lavoro soggetti a tale
regime - e della mancanza di qualsiasi altra scritturazione,
documentazione o comunicazione, incoraggiando la emersione e
promuovendo la legalita', anche recuperando le azioni di prevenzione
e promozione di cui all'art. 8 del decreto legislativo n. 124 del
2004.
D'altra parte, non soltanto l'accesso ispettivo in se' considerato,
ma ancor piu' la delicata fase di acquisizione delle dichiarazioni
dai lavoratori richiede un atteggiamento peculiare da parte
dell'ispettore, radicalmente diverso rispetto a quello fin qui
generalmente tenuto. L'ispettore dovra' infatti comportarsi e
atteggiarsi nei confronti del lavoratore come colui che chiede una
collaborazione costruttiva: se e' vero che l'ispettore ha necessita'
e puo' pretendere, per i poteri a lui conferiti, informazioni dai
lavoratori occupati e trovati intenti al lavoro, tuttavia
l'atteggiamento relativamente al lavoratore che rilascia la
dichiarazione, specie quando trattasi di situazioni di illegalita' o
di sommerso, deve essere vissuto al contrario, nel senso di "chiedere
aiuto"" al lavoratore e non gia' di rivolgersi a lui come a qualcuno
che ha bisogno di aiuto.
Si tratta, come e' facile intuire, di instaurare un clima
psicologico positivo e collaborativo che consenta al lavoratore di
sentirsi al sicuro e non in soggezione. In tal senso si dovra' aver
cura di acquisire le dichiarazioni in modalita' tali che ne
preservino la "rispettabilita'" nei confronti dei propri colleghi e
del datore di lavoro e che consentano al lavoratore di comprendere la
utilita' dell'intervento ispettivo per la sua condizione di vita e
per le caratteristiche del suo lavoro e dei propri colleghi, nonche'
della stessa azienda.
Tale clima collaborativo andra' altresi' instaurato, sempre in una
logica di servizio e di trasparenza della Pubblica Amministrazione,
anche nei confronti dei datori di lavoro ispezionati, avendo cura, al
riguardo, di distinguere il contravventore o il trasgressore
occasionale ed episodico, da colui che persegue disegni criminosi o
elusivi su larga scala: mentre nella seconda ipotesi (da reprimere ad
ogni livello e con la massima collaborazione tra i vari enti ed
organismi) verra' presumibilmente incontrata una particolare
resistenza, anche tecnico-legale, e un occultamento scientifico e
sistematico delle prove degli illeciti, nel primo caso potra'
soccorrere un atteggiamento che - pur nella puntuale repressione
delle violazioni riscontrate - non sia particolarmente accanito. In
tal senso potra' essere utile la ricerca della collaborazione del
consulente del lavoro o degli altri professionisti e soggetti
abilitati, particolarmente per far comprendere al datore di lavoro i
limiti e la qualificazione dell'illecito, spesso radicati, nelle
micro e piccole imprese, piu' in atteggiamenti superficiali o di
scarsa consapevolezza che in una reale e persistente volonta'
elusiva. In tale prospettiva, e' auspicabile un atteggiarsi della
vigilanza con finalita' di prevenzione, di rafforzamento e di
identificazione dei comportamenti positivi, o anche di maggiore
conoscenza ed attenzione verso le problematiche aziendali (ad
esempio, sul versante della sicurezza sul lavoro).
Le dichiarazioni acquisite dai lavoratori soccorreranno l'attivita'
ispettiva solo a valle, nella fase dell'accertamento, mentre nella
immediatezza dell'avvio della indagine la prova regina, a fondamento
dei successivi eventuali illeciti constatati e riscontrati, rimarra'
soltanto la verbalizzazione di primo accesso. Il verbale di primo
accesso ispettivo diviene, dunque, vero e proprio obbligo per il
personale ispettivo che accede in azienda, il quale dovra' aver cura
di indicare esattamente, in questa prima verbalizzazione da
consegnare in originale all'ispezionato, le circostanze di fatto
oggetto di investigazione, con particolare riguardo ai lavoratori
trovati intenti al lavoro, ai luoghi di lavoro, alle situazioni
avvenute in presenza degli ispettori.
Particolare rilievo probatorio acquisira', anche per il prosieguo
degli accertamenti, oltreche' per le eventuali fasi di contenzioso
amministrativo e giudiziario, la esatta identificazione dei
lavoratori (quando possibile attraverso l'esibizione di un documento
di identita), la puntuale descrizione delle attivita' lavorative
svolte dai lavoratori individuati all'atto dell'accesso ispettivo
(anche con riferimento all'abbigliamento da lavoro, ai cartellini
identificativi o alle attrezzature o macchine utilizzate).
Soltanto un verbale di primo accesso ispettivo ben redatto
consentira' alla Amministrazione di difendere in ogni sede l'esito
degli accertamenti ispettivi. D'altro canto, soltanto con tale
verbalizzazione il datore di lavoro potra' conoscere compiutamente i
fatti sui quali verra' investigato a garanzia completa del suo
diritto costituzionale di difesa.
Sempre nel verbale di primo accesso ispettivo dovranno trovare
evidenza le richieste documentali, con particolare riguardo al libro
unico del lavoro, che si muovono all'ispezionato o al consulente del
lavoro o professionista che lo assistono o al servizio o centro di
assistenza dell'associazione di categoria alla quale si e' affidato.
Infine, la prima verbalizzazione dovra' fare espressa riserva di
contestazione e notificazione degli illeciti amministrativi
riscontrati soltanto al termine degli accertamenti e previa diffida
obbligatoria ove previsto.
Nella nuova organizzazione dei servizi ispettivi, peraltro, la
semplificazione normativa impone anche un alleggerimento degli oneri
burocratici connessi alla procedura ispettiva. La Direzione generale
per l'attivita' ispettiva avra' cura di formalizzare una apposita
modulistica semplificata, unica ed unitaria, che garantisca, nel
rispetto della legge 24 novembre 1981, n. 689 e del menzionato
decreto legislativo n. 124 del 2004, l'obbligo per il funzionario
ispettivo di redigere (e per l'ispezionato di vedersi notificato) un
unico provvedimento sanzionatorio, il verbale di accertamento e
notificazione, che faccia seguito al verbale di primo accesso e che
contenga gli esiti dell'accertamento e, contestualmente, la
possibilita' di estinguere gli illeciti mediante ottemperanza alla
diffida e pagamento della sanzione ridottissima ovvero per le
violazioni non diffidabili attraverso la conciliazione amministrativa
e il pagamento in misura ridotta, nonche' la specifica indicazione
degli ulteriori strumenti di difesa e degli organi avanti ai quali e'
possibile proporre ricorso, con adeguata specificazione dei relativi
termini di impugnazione.
Restano fermi, naturalmente, gli eventuali provvedimenti di polizia
giudiziaria (prescrizione obbligatoria ex art. 15 del decreto
legislativo n. 124 del 2004) ovvero l'eventuale provvedimento di
sospensione della attivita' d'impresa (art. 14 del decreto
legislativo 9 aprile 2008, n. 81, come modificato dal decreto-legge
n. 112 del 2008), i quali si aggiungeranno ai provvedimenti
sanzionatori amministrativi semplificati.
Quanto alla sospensione della attivita' d'impresa, peraltro, sembra
opportuno un richiamo sulla opportunita' di adottare tale grave
provvedimento, penalmente sanzionato in caso di inottemperanza con la
pena dell'arresto fino a sei mesi, in maniera tale da non creare
intollerabili discriminazioni, ma anche in modo da non punire
esasperatamente le micro-imprese. In questa prospettiva la
discrezionalita' dell'ispettore nella adozione del provvedimento
dovra' limitarsi esclusivamente alla verifica della sussistenza dei
requisiti di legge e delle condizioni di effettivo rischio e pericolo
in una ottica di tutela e prevenzione della salute e sicurezza dei
lavoratori. Si ritiene, dunque, che la sospensione possa essere
adottata normalmente con decorrenza dalle ore 12 del giorno
successivo all'accesso ispettivo ovvero, nell'edilizia e in
agricoltura, dalla cessazione della attivita' in corso che non puo'
essere utilmente interrotta, salvo che non vi sia pericolo imminente
o grave rischio per la salute dei lavoratori o di terzi, nel qual
caso l'ordine di sospensione dovra' essere impartito con decorrenza
immediata. D'altro canto, per quanto concerne la percentuale di
lavoratori in nero", si ritiene che nella micro-impresa trovata con
un solo dipendente irregolarmente occupato non siano di regola
sussistenti i requisiti essenziali di tutela di cui al decreto
legislativo n. 81 del 2008 idonei a sfociare in un provvedimento di
sospensione.
Modalita' di accertamento.
Quanto all'accertamento delle violazioni, penali e amministrative,
riscontrate durante l'attivita' di vigilanza il personale ispettivo
dovra' aver cura di mantenere l'atteggiamento piu' sopra evidenziato
nel corso di tutta l'ispezione. Compiti dell'ispettore del lavoro
sono, infatti, tanto la tutela del prestatore di lavoro, quanto la
garanzia di una leale concorrenza tra le imprese, che si coniugano
certamente con la puntuale repressione degli illeciti, ma anche, e
forse soprattutto, con la prevenzione degli stessi e con la
promozione di una piu' diffusa e radicata cultura della legalita'.
Le profonde modifiche e semplificazioni, introdotte dal
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del
2008, nel campo degli adempimenti formali, suggeriscono come
prerogativa della attivita' ispettiva l'accertamento delle violazioni
sostanziali. In tal senso potra' essere utile, nella fase di accesso
ispettivo, valorizzare l'esperienza e la sensibilita' dell'ispettore
e la sua conoscenza del mondo imprenditoriale (materia su cui
sviluppare anche specifiche attivita' formative). In tal modo gli
attori della vigilanza devono essere in grado di percepire e
cogliere, con osservazione attenta ed immediata, quegli aspetti
peculiari dell'organizzazione del funzionamento aziendale su cui
effettuare e indirizzare i successivi riscontri, anche a livello
documentale.
In questa prospettiva, abbandonando ogni logica formalistica del
passato, fondata sul numero delle violazioni riscontrate e sulla
natura formale delle stesse, occorre operare una valorizzazione della
qualita' della attivita' di vigilanza e ispettiva in senso stretto, a
cominciare dalle modalita' di espletamento degli accertamenti in
taluni ambiti sensibili.
Verifiche sulle collaborazioni coordinate e continuative e sulle
associazioni in partecipazione con apporto di lavoro.
Con riferimento ai contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, in qualsiasi modalita' anche a progetto, e alle
associazioni in partecipazione con apporto di lavoro si dovra'
concentrare l'accertamento ispettivo esclusivamente su quelli che non
siano gia' stati sottoposti al vaglio di una delle commissioni di
certificazione di cui all'art. 76 del decreto legislativo n. 276 del
2003, in quanto positivamente certificati o ancora in fase di
valutazione, salvo che non si evinca con evidenza immediata e non
controvertibile la palese incongruenza tra il contratto certificato e
le modalita' concrete di esecuzione del rapporto di lavoro. Nei
riguardi dei contratti non certificati l'ispettore del lavoro dovra'
acquisire, confrontando i contenuti del programma negoziale con le
dichiarazioni rese dal lavoratore interessato e dagli altri che
eventualmente con lo stesso collaborino, tutti gli elementi utili a
valutare la corretta qualificazione del rapporto di lavoro, in linea
con quanto precisato nelle circolari n. 1 del 2004 e n. 17 del 2006
(senza tenere conto della elencazione di attivita' e delle
preclusioni contenute nella circolare n. 4 del 2008, da ritenersi
complessivamente non coerenti con l'impianto e le finalita' della
"legge Biagi"), evidenziandoli specificamente nel verbale di
accertamento e notificazione col quale si disconosca la natura
autonoma del rapporto investigato, contrastando l'uso fraudolento del
contratto di collaborazione. Le collaborazioni coordinate certificate
saranno oggetto di verifica ispettiva soltanto a seguito di richiesta
di intervento del lavoratore interessato e sempreche' sia fallito il
preventivo tentativo di conciliazione monocratica.
Verifiche sui rapporti di lavoro flessibile.
Anche nell'ambito della vigilanza relativa ai contratti di lavoro
flessibile (lavoro a tempo determinato, a tempo parziale,
intermittente, occasionale) l'attenzione degli ispettori dovra'
concentrarsi soltanto sui contratti non certificati. Le verifiche
dovranno essere mirate a contrastare l'uso distorto degli istituti
contrattuali in argomento, con specifico riguardo all'utilizzo del
lavoratore al di fuori del regime di flessibilita' contrattato e in
coerenza con le linee guida e gli indirizzi interpretativi forniti
dal Ministero. I contratti certificati potranno formare oggetto di
verifica ispettiva solo a seguito di richiesta di intervento del
lavoratore e dopo il fallimento del tentativo di conciliazione
monocratica.
Verifiche sull'organizzazione dell'orario di lavoro.
La massima prudenza deve guidare i funzionari ispettivi
nell'approccio alla vigilanza nella materia della organizzazione dei
regimi di orario di lavoro. L'intervento del legislatore col
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modifiche, con la
legge n. 133 del 2008, ha segnato un momento di sicuro ampliamento
della flessibilita' nei regimi di orario, in coerenza con le
direttive comunitarie vigenti in materia, a fronte di una riduzione
dell'impatto sanzionatorio per le eventuali violazioni. In questa
prospettiva l'ispezione dovra' considerare il quadro normativo
accanto a quello contrattuale collettivo, anche aziendale, al fine di
contestare legittimamente le violazioni riscontrate rispetto al
regime giuridico vigente in azienda.
Verifiche sugli appalti illeciti.
I contratti di appalto e di subappalto dovranno essere oggetto di
specifico e attento esame da parte degli ispettori del lavoro, non
soltanto nel contesto del settore edile, ma in ogni settore
produttivo di beni e servizi. L'attivita' investigativa, peraltro,
dovra' concentrarsi sui contratti che non sono stati oggetto di
certificazione. Obiettivo assoluto e' il contrasto alla
interposizione illecita e fraudolenta, mediante la verifica della
sussistenza dei criteri di genuinita' di cui all'art. 29 del decreto
legislativo n. 276 del 2003.
Vigilanza sulle categorie svantaggiate e lavori occasionali
accessori.
Non andra' trascurata, inoltre, la vigilanza speciale nei riguardi
di quella fondamentale legislazione sociale che e' data dal complesso
delle leggi a tutela del lavoro dei disabili, dei minori e degli
stranieri e anche delle donne specie con riferimento alle lavoratrici
in stato di gravidanza e al fenomeno delle c.d. dimissioni in bianco.
In questa prospettiva appare quanto mai opportuno che una apposita
articolazione organizzativa del servizio ispettivo di ciascuna
Direzione provinciale del lavoro sia dedicata a iniziative di
vigilanza e di ispezione in queste materie. Analogamente, si dovra'
porre attenzione su iniziative di promozione e di accompagnamento a
istituti normativi di contrasto al lavoro sommerso, come nel caso del
lavoro occasionale accessorio, facendo poi seguire a stretto giro
operazioni di vigilanza che reprimano le condotte illecite di chi non
coglie l'opportunita' di avviare e utilizzare regolarmente forme di
lavoro occasionale attraverso l'impiego dei c.d. buoni lavoro.
Vigilanza per la tutela della salute e sicurezza sul lavoro.
Da ultimo, una particolare attenzione dovra' dedicarsi alla materia
della salute e sicurezza sul lavoro. In attesa di ulteriori
direttive, alla luce del confronto avviato in materia con le Regioni
e le parti sociali, si rileva sin da ora che, per quanto le
competenze dei servizi ispettivi del Ministero siano limitate
soltanto ad alcuni settori, gli ispettori del lavoro non potranno
esonerarsi dal segnalare alla azienda sanitaria locale
territorialmente competente, in una logica pro-attiva e di leale
collaborazione istituzionale, le situazioni di dubbia regolarita' in
materia che si appalesano nel corso di un regolare accertamento
ispettivo in materia di lavoro nelle aziende che operano in settori e
per attivita' estranee a quelle di cui all'art. 13, comma 2, del
decreto legislativo n. 81 del 2008.
Diffida accertativa.
Sotto altro profilo, va richiamata l'attenzione del personale
ispettivo anche alla corretta adozione dello strumento della diffida
accertativa per crediti patrimoniali del lavoratore di cui all'art.
12 del decreto legislativo n. 124 del 2004. Si tratta, infatti, di un
potere di straordinaria importanza assegnato agli ispettori del
lavoro che in tal modo possono riconoscere al lavoratore interessato
la soddisfazione piu' rapida dei crediti pecuniari vantati nei
confronti del datore di lavoro in conseguenza del rapporto di lavoro.
Sussidi e indennita' pubbliche.
Lo sviluppo di un mercato del lavoro trasparente e inclusivo impone
un attento controllo non solo sul rispetto dei vincoli normativi, ma
anche sull'utilizzo delle (scarse) risorse pubbliche al fine di un
loro ottimale e corretto utilizzo in favore dei gruppi deboli e delle
categorie di lavoratori realmente svantaggiati. In questa prospettiva
l'ispettore del lavoro diviene un arbitro della legalita' del mercato
del lavoro a 360 gradi, operando con particolare attenzione sulla
effettivita' dei percorsi formativi o dei piani inserimento
professionale economicamente incentivati (come nel caso del contratto
di apprendistato o del contratto di inserimento al lavoro), ma anche
nei riguardi dei lavoratori che fruiscono dei benefici derivanti
dalla applicazione degli ammortizzatori sociali, al fine di evitare
iniquita' di trattamento e di applicare quella elementare regola di
responsabilita', introdotta dal decreto legislativo n. 276 del 2003,
che vuole sanzionato con la decadenza dal beneficio o dalla
indennita' il lavoratore che percepisce un trattamento oppure rifiuti
una occasione congrua di lavoro o un percorso formativo di
riqualificazione professionale. Analogamente dovra' operarsi con
assoluta severita' in sede ispettiva, anche rispetto al rilievo delle
relative ipotesi di reato, nei confronti dei lavoratori che
percependo trattamenti assistenziali, assicurativi o previdenziali si
lascino occupare in nero" presso datori di lavoro conniventi.
Gli organi ispettivi sono pertanto chiamati a dare piena e completa
attuazione alla circolare n. 5 del 22 febbraio 2006, la cui
attuazione costituisce una fondamentale premessa per una
modernizzazione del sistema italiano di Welfare in una logica di
workfare. Al fine di evitare possibili danni erariali e comportamenti
elusivi si richiama la necessita' di verificare con particolare
attenzione che le agenzie accreditate o comunque autorizzate alla
somministrazione di lavoro di cui agli articoli 4, 5, 6 e 7 del
decreto legislativo n. 276 del 2003 abbiamo puntualmente comunicato
all'INPS e al servizio per l'impiego territorialmente competente i
casi in cui i lavoratori abbiano rifiutato una offerta formativa, di
lavoro o un percorso di reinserimento nel mercato del lavoro ai sensi
dell'art. 13 del decreto legislativo n. 276 del 2003 e dell'art.
1-quinquies del decreto-legge 5 ottobre 2004, n. 249, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 291 del 2004.
Prevenzione, promozione e trasparenza della azione ispettiva.
La efficacia della azione ispettiva, in un determinato territorio
provinciale, si misura in considerazione della stima del lavoro
sommerso che in quello stesso ambito viene eliminato, nonche' delle
situazioni di regolarita' gestionale dei rapporti di lavoro che si
riscontrano.
A tal fine, sembra indispensabile un serio e costante investimento,
da parte delle Direzioni provinciali del lavoro, in un coordinamento
diretto con la Direzione regionale competente e con la Direzione
generale per l'attivita' ispettiva, nelle azioni di prevenzione e di
promozione di cui all'art. 8, comma 1, del decreto legislativo n. 124
del 2004. Tali azioni dovranno risolversi in apposite iniziative, a
cadenza almeno mensile, anche presso associazioni di categoria o
singoli datori di lavoro, con riferimento a questioni e problematiche
di rilevanza generale, al fine di garantire e assicurare l'integrale
rispetto della normativa in materia di lavoro e di previdenza ovvero
per diffondere la corretta applicazione dei nuovi istituti
legislativi secondo le indicazioni interpretative provenienti
dall'Amministrazione. Nel caso invece in cui l'ispettore partecipi a
iniziative seminariali o convegnistiche per ragioni non istituzionali
o di servizio avra' cura di specificare (e di chiedere che venga
specificato nelle relative locandine e brochure promozionali) che
l'intervento e' svolto a titolo personale e che le opinioni espresse
non rappresentano necessariamente quelle dell'istituto di
appartenenza.
Sempre in questa prospettiva si ricorda l'importanza di un corretto
utilizzo e di una ampia diffusione dell'istituto dell'interpello,
nonche' la possibilita' per le Direzioni regionali, le Direzioni
provinciali del lavoro e gli Enti previdenziali, anche d'intesa tra
loro, di svolgere attivita' di informazione e aggiornamento nei
confronti di enti, datori di lavoro ed associazioni a cura e spese
degli stessi ai sensi di quanto disposto dall'art. 8, comma 3, del
decreto legislativo n. 124 del 2004. Ne', d'altro canto, puo' essere
trascurata la centralita' della formazione di tutto il personale
ispettivo, ministeriale e previdenziale, rispetto alla quale e' onere
della Direzione generale per l'attivita' ispettiva, avvalendosi del
Centro Studi Attivita' Ispettiva istituito al suo interno, garantire
iniziative di aggiornamento a cadenza almeno trimestrale, rivolte a
tutto il personale ispettivo, anche attraverso strumentazione
telematica a distanza, tenendo conto delle novita' normative, della
prassi e della giurisprudenza. Particolarmente importante e' il
coinvolgimento degli altri Enti ed Istituti previdenziali nella
realizzazione di tali occasioni formative.
La massima riservatezza e trasparenza della azione dei singoli
ispettori - e degli organi dirigenti in particolare - rappresenta
infine un profilo di importanza fondamentale. La fiducia e la
credibilita' che i servizi ispettivi godranno presso le categorie
interessate sono infatti le risorse piu' preziose per l'efficienza e
l'efficacia della attivita' di vigilanza. Per raggiungere tale
obiettivo di trasparenza occorrera' che gli incaricati della
ispezione operino con la massima trasparenza e correttezza, non solo
nel rigoroso rispetto del "Codice di comportamento" approvato con
decreto direttoriale 20 aprile 2006 e delle disposizioni di cui al
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 novembre 2000,
ma anche adottando con tutti i soggetti e le categorie interessate
alla ispezione un comportamento complessivo consono al ruolo e alle
funzioni rivestite e in ogni caso tale da evitare ogni possibile
sospetto di parzialita' e accondiscendenza, vuoi verso le imprese e i
loro consulenti, vuoi verso i lavoratori e le loro rappresentanze
sindacali.
Roma, 18 settembre 2008
Il Ministro: Sacconi
Registrata alla Corte dei conti il 16 ottobre 2008
Ufficio di controllo preventivo sui Ministeri dei servizi alla
persona e dei beni culturali, registro n. 5, foglio n. 328
