GAZZETTA UFFICIALE SERIE GENERALE N. 76 DEL 30/3/2002
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
CIRCOLARE 26 febbraio 2002, n. 11
"Patto di stabilita' interno" per gli anni 2002-2004 per le province
e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti. Art. 24 della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, come modificato dall'art. 3 del
decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13.
Alle province
Ai comuni con popolazione superiore a
5.000 abitanti
e, per conoscenza:
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
Al Ministero dell'interno -
Dipartimento affari interni e
territoriali - Direzione centrale
finanza locale
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
Alla Corte dei conti - Segretariato
generale
Premessa.
Com'e' noto, ai fini del concorso delle autonomie locali al
rispetto degli obblighi comunitari della Repubblica ed alla
conseguente realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il
triennio 2002-2004, l'art. 24 della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(legge finanziaria 2002), come modificato dall'art. 3 del
decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 47 del 25 febbraio 2002), ha delineato, per tale arco
temporale, gli obiettivi ed i vincoli inerenti il rispetto del patto
di stabilita' interno per le province e i comuni con popolazione
superiore a 5.000 abitanti.
In merito il legislatore, nel dare continuita' all'azione di
risanamento posta in essere negli ultimi anni, ha rivisto i vincoli
legati all'evoluzione del disavanzo finanziario (che in questa sede
verra' denominato "saldo finanziario" data la possibilita' di
assumere valori positivi e negativi) analogamente con l'impostazione
gia' seguita in passato ed ha posto un ulteriore vincolo alla
crescita degli impegni e dei pagamenti di alcune spese correnti per
il 2002.
In particolare, nel determinare l'evoluzione del saldo compatibile
con gli obiettivi di finanza pubblica, e' stato posto il vincolo del
2,5 per cento alla crescita del saldo finanziario dell'esercizio 2002
rispetto al corrispondente saldo dell'esercizio 2000 e l'ulteriore
vincolo che limita al 6 per cento la crescita degli impegni e dei
pagamenti di alcune spese correnti registrate nell'esercizio 2000.
Si ritiene opportuno precisare che i due vincoli sono correlati tra
loro in quanto il vincolo aggiuntivo di crescita del 6 per cento
delle spese non puo' determinare in alcun modo una crescita del saldo
finanziario superiore al limite consentito del 2,5 per cento; se
quest'ultimo vincolo non fosse rispettato risulterebbe necessario un
intervento sulle entrate (utili alla determinazione del saldo
finanziario) tale da garantire il rientro nel limite del 2,5 per
cento.
Le maggiori innovazioni legislative riguardano:
a) le modalita' di calcolo del saldo programmatico per l'anno
2002 (art. 24, comma 1);
b) il contenimento delle spese correnti nell'esercizio 2002 (art.
24, comma 2, come modificato dall'art. 3 del decreto-legge n. 13 del
2002, e commi 3, 4 e 4-bis, quest'ultimo introdotto dal medesimo
decreto-legge n. 13 del 2002);
c) i riflessi sulle previsioni di bilancio e sulle gestioni di
cassa e di competenza;
d) gli effetti finanziari sugli esercizi 2003 e 2004 (art. 24,
comma 5);
e) l'introduzione di meccanismi premianti e sanzionatori (art.
24, comma 9);
f) un diverso monitoraggio dei flussi finanziari degli enti (art.
24, commi 10, 11, 12 e 13, come modificato dall'art. 3 del
decreto-legge n. 13 del 2002).
In proposito saranno di seguito fornite le indicazioni necessarie
all'attuazione dei contenuti innovativi sopra menzionati, rinviando
per tutto cio' che in questa sede non e' diversamente disciplinato a
quanto gia' disposto dalla precedente normativa e dai conseguenti
atti amministrativi gia' emanati consultabili sul sito Internet
www.tesoro.it secondo le modalita' definite al punto H di questa
circolare.
A. Le modalita' di calcolo del saldo programmatico per l'anno 2002.
L'art. 24, comma 1, della legge n. 448 del 2001 detta indicazioni
sui parametri cui far riferimento per il calcolo del saldo
programmatico dell'anno 2002. Tali parametri dovranno essere
utilizzati sulla base dello stesso meccanismo di calcolo gia'
introdotto in passato: si deve, pertanto, prendere a riferimento il
saldo finanziario dell'esercizio 2000 e aumentarlo o diminuirlo nella
misura del 2,5 per cento, a seconda che tale saldo sia,
rispettivamente, negativo o positivo.
Circa il computo del saldo programmatico 2002, gli enti locali
dovranno procedere nel seguente modo:
A.1. Determinazione del saldo finanziario dell'esercizio 2000.
Come disposto dal comma 1 del citato art. 24, il saldo finanziario
rilevante ai fini del patto di stabilita' interno e' quello computato
ai sensi del comma 1 dell'art. 28 della legge 23 dicembre 1998, n.
448, e successive modificazioni (art. 30 della legge 23 dicembre
1999, n. 488).
La determinazione del saldo 2000 deve quindi effettuarsi secondo le
istruzioni impartite dallo scrivente con la circolare n. 4 del 4
febbraio 2000 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 36 del 14
febbraio 2000) e con il decreto del Ministro del tesoro, del bilancio
e della programmazione economica del 1 agosto 2000 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 203 del 31 agosto 2000), considerando le voci
riportate negli allegati C, D o E (a seconda della classe di
popolazione di riferimento) alla predetta circolare n. 4.
A.2. Calcolo del saldo programmatico 2002.
Il saldo programmatico 2002 deve essere pari:
per gli enti con saldo finanziario 2000 negativo, al saldo
finanziario 2000 (di cui al precedente punto A.1) aumentato del 2,5
per cento (es.: saldo finanziario 2000= -100; saldo programmatico
2002= -102,5);
per gli enti con saldo finanziario 2000 positivo, al saldo
finanziario 2000 (di cui al precedente punto A.1) diminuito del 2,5
per cento (es.: saldo finanziario 2000= +100; saldo programmatico
2002= +97,5).
B. Il contenimento delle spese correnti nell'esercizio 2002.
I commi 2, 3 e 4 dell'art. 24 della legge n. 448 del 2001, come
modificato dall'art. 3 del decreto-legge n. 13 del 2002, introducono,
sulla gestione di bilancio 2002, ulteriori vincoli alla crescita
delle spese correnti, come definite dai commi 2, 3 e 4-bis; nel
confronto tra il 2000 e il 2002, tale crescita non puo' eccedere il
limite del 6 per cento.
L'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 13 del 2002, ha stabilito
che le spese correnti soggette al vincolo di espansione del 6 per
cento sono quelle stesse che concorrono al calcolo del saldo
finanziario salvo quanto previsto ai commi 3 e 4-bis.
Occorre pertanto fare riferimento all'ammontare delle spese
correnti calcolate al netto delle seguenti voci:
interessi passivi;
spese sostenute sulla base di trasferimenti con vincolo di
destinazione dallo Stato, dall'Unione europea e dagli enti che
partecipano al patto di stabilita' interno;
spese che per loro natura rivestono il carattere
dell'eccezionalita' (ad esempio: gli eventi calamitosi, le spese
correnti sostenute in occasione di consultazioni elettorali e
referendarie, le spese di parte corrente per sentenze esecutive e
atti equiparati, ed ogni altra fattispecie riconducibile alla
definizione di cui al punto 1.3 dell'allegato n. 1 al decreto dello
scrivente del 1 agosto 2000 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
203 del 31 agosto 2000).
I commi 3 e 4-bis, inoltre, ai soli fini del rispetto dei vincoli
di espansione della spesa di cui ai commi 2 e 4 dell'art. 24,
individuano il comportamento da adottare in ordine alle modalita' di
contabilizzazione di specifiche fattispecie di spese.
In particolare, il comma 3 affronta il problema delle spese
connesse all'esercizio di funzioni statali e regionali trasferite o
delegate sulla base di modificazioni legislative intervenute a
decorrere dall'anno 2000 o negli anni successivi, disponendone la
deducibilita' dalle spese correnti nei limiti dei corrispondenti
finanziamenti statali o regionali. In tal caso, l'effetto e' quello
di consentire agli enti locali di impegnare e di erogare le maggiori
somme per finanziare le funzioni conferite (ad esempio con il
cosiddetto "federalismo amministrativo") nei limiti dei predetti
finanziamenti.
Il primo periodo del comma 4-bis, evidenzia il caso degli enti che
hanno esternalizzato i servizi negli anni 1997, 1998 e 1999,
prevedendo, in via convenzionale ed esclusivamente per le finalita'
di cui ai commi 2 (vincolo sugli impegni) e 4 (vincolo sui pagamenti)
dell'art. 24, la contabilizzazione all'interno delle spese correnti
dell'anno 2000 della spesa relativa alla gestione diretta del
servizio sostenuta nell'anno antecedente l'esternalizzazione, in
luogo dell'impegnato o del pagato relativo all'esercizio 2000, ove
quest'ultimo risulti inferiore al precedente.
In tal modo si produce l'effetto di ampliare i margini di manovra
dell'ente nel rispetto dei limiti di espansione della spesa premiando
il comportamento di quegli enti che, nella loro autonomia,
perseguendo obiettivi di efficienza e riduzione dei costi nella
gestione dei servizi pubblici, hanno tenuto in passato comportamenti
atti a produrre effetti economici positivi ai fini del contenimento
del proprio disavanzo, nello spirito della normativa sul patto di
stabilita' interno.
Il secondo periodo del comma 4-bis affronta sia il problema
dell'adozione da parte degli enti di impostazioni contabili diverse
tra gli esercizi 2000 e 2002 riferite a gestioni di servizi di
carattere imprenditoriale che quello delle spese interamente
finanziate dai proventi di convenzioni stipulate con enti pubblici o
privati, disponendo l'esclusione dal complesso delle spese correnti
2002 assoggettate al vincolo del 6 per cento, delle maggiori spese
afferenti le fattispecie sopra specificate. E' opportuno peraltro che
ove gli enti ravvisino, nella propria gestione, attivita' di tal
genere, gli stessi enti ne diano esplicita evidenza, redigendo una
apposita relazione illustrativa (da conservare agli atti dell'ente)
con la descrizione del fenomeno e la quantificazione degli effetti
finanziari correlati rilevanti ai fini del rispetto dei vincoli del
patto di stabilita' interno.
Per maggiore chiarezza, nell'allegato A alla presente circolare, e'
rappresentato uno schema esemplificativo in cui sono poste a
raffronto le componenti di spesa che devono essere prese in
considerazione per il calcolo del saldo finanziario con quelle
soggette al limite di espansione del 6 per cento.
Alla luce della definizione di cui sopra, per la determinazione
dell'ammontare massimo delle spese correnti consentito per il 2002,
si deve far riferimento:
per gli impegni, agli impegni correnti di competenza
dell'esercizio 2000 (risultanti dal conto consuntivo dell'ente)
incrementati del 6 per cento;
per i pagamenti, ai pagamenti correnti (in conto competenza e in
conto residui) dell'esercizio 2000 (risultanti dal conto consuntivo
dell'ente) incrementati del 6 per cento.
Qualora l'ente non abbia approvato il conto consuntivo 2000 potra'
fare riferimento, per gli impegni, ai dati contabili di ragioneria e,
per i pagamenti, ai dati del verbale di chiusura.
C. I riflessi sulle previsioni di bilancio e sulle gestioni di cassa
e di competenza.
C.1. Previsioni di bilancio.
Il comma 1 dell'art. 24 della legge n. 448 del 2001 richiede che il
saldo finanziario computato ai sensi del comma l dell'art. 28 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, e successive modificazioni sia
definito in termini di cassa. Inoltre, i commi 2 e 4 dello stesso
art. 24 stabiliscono che la limitazione sulla spesa corrente sia
riferita sia alla gestione di cassa che a quella di competenza.
Non vi e', pertanto, alcun riferimento esplicito alle previsioni di
bilancio a differenza di quanto previsto dalle regole del patto di
stabilita' interno introdotte per gli anni precedenti, secondo cui
l'ente doveva far riferimento al bilancio di previsione iniziale o
agli stanziamenti determinati da ulteriori variazioni.
Tuttavia, e' ragionevole ipotizzare che anche le regole inerenti il
patto di stabilita' per l'anno 2002 dovrebbero produrre effetti sulla
determinazione degli stanziamenti del bilancio di previsione (o nella
fase iniziale o nel corso delle successive variazioni): infatti, non
e' pensabile che un'azione strutturale di riduzione dei disavanzi (da
realizzare attraverso il contenimento della spesa corrente e con
aumenti delle entrate proprie) non abbia conseguenze sul processo di
formazione dei bilanci e quindi sulle previsioni di competenza, oltre
che sugli impegni e accertamenti del conto consuntivo.
C.2. Gestione di cassa.
L'applicazione dei vincoli e delle regole poste dalla normativa del
patto di stabilita' interno per il 2002, determina per la gestione di
cassa:
l'applicazione diretta della limitazione del 2,5 per cento al
saldo effettivo della gestione di cassa inteso come differenza tra le
entrate effettivamente riscosse e le uscite effettivamente pagate, in
conto competenza e in conto residui, al netto delle poste individuate
dall'art. 30 della legge n. 488 del 1999 (trasferimenti da Stato, da
U.E., e dagli enti partecipanti al patto, proventi della dismissione
di beni immobiliari e finanziari, riscossioni di crediti, ecc.);
l'applicazione ai soli pagamenti correnti del 2002, in conto
competenza ed in conto residui, del limite invalicabile del 6 per
cento rispetto all'anno 2000 (secondo le indicazioni di cui al
precedente punto B).
Peraltro, come gia' chiarito, i due vincoli sono strettamente
correlati.
C.3. Gestione di competenza.
L'applicazione dei vincoli e delle regole poste dalla normativa del
patto di stabilita' interno per il 2002, determina per la gestione di
competenza:
l'applicazione ai soli impegni per spese correnti del 2002 del
limite invalicabile del 6 per cento rispetto all'anno 2000 (secondo
le indicazioni di cui al precedente punto B).
Il legislatore, con l'espressione "nei limiti stabiliti dal comma
1" inserita all'interno del comma 2 del predetto art. 24, come
modificato dal comma 1 dell'art. 3 del decreto-legge n. 13 del 2002,
ha inteso altresi' collegare il suddetto vincolo sugli impegni a
quello sul saldo finanziario di cassa. Tale correlazione si deve
intendere nel senso che la gestione di competenza, in quanto
produttrice, a livello di impegni, di effetti finanziari sulla cassa,
deve essere costantemente tenuta sotto stretto monitoraggio da parte
dell'ente per non determinare una crescita incontrollata dei
pagamenti in conto competenza che, unitamente ai pagamenti in conto
residui, non consentirebbe il rispetto di uno o di entrambi i vincoli
previsti dalla legge finanziaria del 2002.
D. La continuita' della manovra negli anni 2003 e 2004.
Per garantire continuita' all'azione di risanamento dei conti
pubblici, l'art. 24 attribuisce valenza triennale alla manovra
relativa al patto di stabilita' interno; in particolare il comma 5
prevede, per gli anni 2003 e 2004, un'ulteriore riduzione del saldo
finanziario di cassa degli enti pari ad un intervento correttivo del
2 per cento della spesa corrente dell'anno precedente rilevante ai
fini della determinazione del saldo finanziario.
I saldi tendenziali cui applicare la correzione devono calcolarsi
sulla base dei saldi finanziari degli anni precedenti, applicando un
incremento pari al tasso d'inflazione programmato indicato
dall'ultimo documento di programmazione economico-finanziaria per gli
anni 2002-2006, e i cui valori sono:
tasso d'inflazione programmato per l'anno 2003: +1,3%;
tasso d'inflazione programmato per l'anno 2004: +1,0%.
Pertanto, per calcolare il saldo tendenziale dell'esercizio 2003
occorrera' far crescere il disavanzo o ridurre l'avanzo finanziario
relativo al 2002 dell'1,3 per cento, mentre per calcolare il saldo
tendenziale dell'esercizio 2004, con lo stesso criterio, occorrera'
far riferimento al saldo finanziario 2003, applicando opportunamente
la percentuale dell'1 per cento.
Il saldo programmatico si otterra' applicando al saldo tendenziale,
come sopra calcolato, un intervento correttivo pari al 2 per cento
della spesa corrente dell'anno precedente rilevante ai fini della
determinazione del saldo finanziario.
A titolo esemplificativo, nell'allegato B alla presente circolare
e' rappresento un caso concreto di calcolo degli obiettivi
programmatici degli anni 2003-2004.
E. I meccanismi premiante e sanzionatorio.
Il terzo periodo del comma 9 dell'art. 24 della legge n. 448 del
2001 introduce un meccanismo premiante per gli enti che hanno
rispettato i vincoli ad essi richiesti dalla normativa sul patto di
stabilita' interno: vengono loro attribuite le risorse rese
disponibili dall'applicazione della sanzione, di cui al secondo
periodo del medesimo comma 9, agli enti che non hanno rispettato i
vincoli loro imposti. Tale sanzione consiste nella riduzione
ulteriore (rispetto a quella gia' prevista dal primo periodo dello
stesso comma 9) dell'importo dei trasferimenti erariali spettanti a
ciascun ente, in misura pari alla differenza tra gli obiettivi
derivanti dall'osservanza della normativa e i risultati conseguiti.
Il meccanismo di attribuzione di tali nuove risorse sara'
disciplinato con decreto del Ministro dell'interno di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, mentre le modalita' ed i
tempi per la trasmissione, da parte dei singoli enti, delle
informazioni rilevanti ai fini della verifica del rispetto degli
obiettivi del patto di stabilita' interno costituiranno oggetto di
apposito decreto da parte del Ministero dell'economia e delle finanze
(quarto periodo del comma 9 del citato art. 24).
F. Il monitoraggio dei flussi finanziari degli enti.
Ai fini del monitoraggio del patto di stabilita' interno i commi 10
e 11 dell'art. 24 della legge n. 448 del 2001 prevedono che le
province e i comuni con popolazione superiore a 60.000 abitanti
devono inviare trimestralmente al Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, entro
il giorno 20 del mese successivo alla fine del trimestre di
riferimento, le informazioni sugli incassi e sui pagamenti
effettuati, nonche' informazioni analoghe sugli impegni assunti; le
informazioni, come indicato al comma 12, dovranno far riferimento
anche alle eventuali operazioni finanziarie effettuate con istituti
di credito e non registrate nel conto di tesoreria.
Le modalita' e i tempi di trasmissione dei prospetti contenenti le
informazioni di cui sopra saranno forniti, come previsto al comma 13
(come modificato dall'art. 3, comma 3 del citato decreto-legge n. 13
del 2002), con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze di
concerto con il Ministero dell'interno che sara' emanato entro il
mese di aprile 2002.
Si coglie, peraltro, l'occasione per ricordare che gli enti sono in
ogni caso tenuti, qualora non abbiano gia' provveduto, all'invio dei
prospetti contenenti le riscossioni e i pagamenti necessari al
computo del saldo finanziario al 31 dicembre 2000 e 2001, con le
modalita' di cui al paragrafo D.2 della circolare n. 6 del 6 febbraio
2001.
G. Ulteriori disposizioni.
G.1. Ambito soggettivo di applicazione della normativa del patto di
stabilita' interno.
Il comma 1 dell'art. 24 della legge n. 448 del 2001 individua
l'ambito soggettivo di applicazione della normativa del patto di
stabilita' interno per il 2002 facendo riferimento alle
amministrazioni provinciali ed ai comuni compresi nella classe
demografica di popolazione superiore a 5.000 abitanti.
Per la determinazione della popolazione di riferimento, da
considerare ai fini degli adempimenti connessi con il patto di
stabilita' interno, si applica il criterio previsto dall'art. 156 del
testo unico degli enti locali (popolazione residente calcolata alla
fine del penultimo anno precedente secondo i dati ISTAT ovvero, per
il 2002, quella al 31 dicembre 2000).
G.2. L'introduzione dell'euro nella rilevazione dei dati.
Com'e' noto, conseguentemente all'attuazione del "changeover" del
segno monetario, dal 1 gennaio 2002, l'euro e' la moneta dei Paesi
europei (tra cui l'Italia) che partecipano alla terza fase
dell'Unione economica e monetaria.
Pertanto, anche ai fini dell'applicazione delle regole del patto di
stabilita' interno per il 2002, l'ente deve provvedere a convertire
in migliaia di euro i risultati 2000 arrotondando per difetto o per
eccesso alla migliaia di euro piu' vicina, senza l'indicazione di
valori decimali.
H. Riferimenti per eventuali chiarimenti sui contenuti della presente
circolare.
Le innovazioni introdotte dalla normativa inerente il patto di
stabilita' interno per gli anni 2002-2004 potrebbero generare da
parte degli enti locali una serie di richieste di chiarimenti che,
per esigenze organizzative e di razionalita' del lavoro di questo
ufficio, e' necessario pervengano esclusivamente via e-mail o via fax
(e non via telefono) ai seguenti indirizzi:
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
ragioneria generale dello Stato, I.Ge.P.A. - Ufficio II, via XX
Settembre 97 - 00187 Roma, fax: 06/47613522 - fax: 06/4814027 -
e-mail: pattostab@tesoro.it
Gli atti amministrativi emanati in applicazione della normativa sul
patto di stabilita' interno sono consultabili sul sito Internet
www.tesoro.it nella sezione del Dipartimento della ragioneria
generale dello Stato.
A dette richieste verra' risposto sollecitamente con lo stesso
mezzo di comunicazione usato.
Qualora in sede di conversione del decreto-legge 22 febbraio 2002,
n. 13, dovessero essere introdotte dal Parlamento modifiche alla
normativa attualmente vigente contrastanti con quanto disposto dalla
presente circolare, lo scrivente, se del caso, provvedera' ad
impartire nuove istruzioni.
Il ragioniere generale dello Stato: Monorchio
VEDERE TABELLE
Tabella 1Tabella 2
