L'attesa decisione dei giudici della Consulta sulla sanatoria delle case abusive 
Sì al condono edilizio ma con nuovi termini  
(Corte costituzionale 196/2004)  
     
 
     
Il condono edilizio è legittimo ma lo Stato deve riconoscere il potere delle 
Regioni e, dunque, occorre una nuova legge che fissi nuovi termini con i quali 
sia concesso a queste il tempo per legiferare in materia. La Corte 
costituzionale, con tre sentenze e un'ordinanza, ha finalmente deciso - come si 
attendeva - sulla spinosa questione di costituzionalità della sanatoria degli 
immobili abusivi. La principale delle quattro decisioni - la numero 196 - 
avverte tra l'altro che , la disciplina del condono edilizio, come risultante 
dalle già argomentate dichiarazioni di illegittimità costituzionale parziale 
(che ne determinano, tra l'altro, la sostanziale discontinuità rispetto ai 
precedenti condoni del 1985 e del 1994), non appare, allo stato attuale, in 
contrasto con la primarietà dei valori sanciti nell'articolo 9 della 
Costituzione (quello che tutela il pasesaggio). La Consulta sottolinea che è 
"evidente che la tutela di un fondamentale valore costituzionale sarà tanto più 
effettiva quanto più risulti garantito che tutti i soggetti istituzionali cui la 
Costituzione affida poteri legislativi ed amministrativi siano chiamati a 
contribuire al bilanciamento dei diversi valori in gioco. E il doveroso 
riconoscimento alla legislazione regionale di un ruolo specificativo - 
all'interno delle scelte riservate al legislatore nazionale - delle norme in 
tema di condono contribuisce senza dubbio a rafforzare la più attenta e 
specifica considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela 
dell'ambiente e del paesaggio, che sono - per loro natura - i più esposti a 
rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui condoni edilizi". (28 
giugno 2004)    

SENTENZA della Corte costituzionale N. 196 dell'ANNO 2004


   
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente

- Valerio ONIDA Giudice 

- Carlo MEZZANOTTE "

- Fernanda CONTRI "

- Guido NEPPI MODONA "

- Piero Alberto CAPOTOSTI "

- Annibale MARINI "

- Franco BILE "

- Giovanni Maria FLICK "

- Ugo DE SIERVO "

- Romano VACCARELLA "

- Alfio FINOCCHIARO "

- Alfonso QUARANTA "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 32 del decreto-legge 30 
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la 
correzione dell'andamento dei conti pubblici), e dell'art. 32 del d.l. n. 269 
del 2003 come risultante dalla conversione ad opera della legge 24 novembre 
2003, n. 326 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 
settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e 
per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), promossi con due ricorsi 
della Regione Campania, rispettivamente notificati il 17 ottobre 2003 e il 22 
gennaio 2004, depositati in cancelleria il 25 ottobre e il 30 gennaio successivi 
ed iscritti al n. 76 del registro ricorsi 2003 ed al n. 14 del registro ricorsi 
2004, con due ricorsi della Regione Marche, rispettivamente notificati il 13 
novembre 2003 e il 21 gennaio 2004, depositati in cancelleria il 19 novembre e 
il 26 gennaio successivi ed iscritti al n. 81 del registro ricorsi 2003 ed al n. 
8 del registro ricorsi 2004, con due ricorsi della Regione Toscana, 
rispettivamente notificati il 12 novembre 2003 ed il 21 gennaio 2004, depositati 
in cancelleria il 21 novembre e il 29 gennaio successivi ed iscritti al n. 82 
del registro ricorsi 2003 ed al n. 10 del registro ricorsi 2004, con due ricorsi 
della Regione Emilia-Romagna, rispettivamente notificati il 20 novembre 2003 e 
il 23 gennaio 2004, depositati in cancelleria il 26 novembre e il 29 gennaio 
successivi ed iscritti al n. 83 del registro ricorsi 2003 ed al n. 13 del 
registro ricorsi 2004, con due ricorsi della Regione Umbria, rispettivamente 
notificati il 25 novembre 2003 e il 23 gennaio 2004, depositati in cancelleria 
il 2 dicembre e il 29 gennaio successivi ed iscritti al n. 87 del registro 
ricorsi 2003 e al n. 11 del registro ricorsi 2004, con due ricorsi della Regione 
Friuli-Venezia Giulia, rispettivamente notificati il 27 novembre 2003 e il 22 
gennaio 2004, depositati in cancelleria il 4 dicembre e il 30 gennaio successivi 
ed iscritti al n. 89 del registro ricorsi 2003 ed al n. 12 del registro ricorsi 
2004, con un ricorso della Regione Basilicata, notificato il 1° dicembre 2003, 
depositato in cancelleria il 5 dicembre successivo ed iscritto al n. 90 del 
registro ricorsi 2003 e con un ricorso della Regione Lazio, notificato il 20 
gennaio 2004, depositato in cancelleria il 23 gennaio successivo ed iscritto al 
n. 6 del registro ricorsi 2004.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri nonché 
gli atti di intervento del Comune di Salerno, del Comune di Ischia e del Comune 
di Lacco Ameno, dell'Associazione Italiana per il World Wide Fund For Nature 
(WWF) ONLUS e del CODACONS, del Comune di Roma;

udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2004 il Giudice relatore Ugo De 
Siervo;

uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Stefano Grassi per 
la Regione Marche, Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, 
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, per la Regione Umbria e per 
la Regione Friuli-Venezia Giulia, Gennaro Terracciano per la Regione Basilicata, 
Pietro Pesacane per la Regione Lazio, Lorenzo Bruno Molinaro per il Comune di 
Ischia e per il Comune di Lacco Ameno, Antonio Brancaccio per il Comune di 
Salerno, Alessio Petretti per il World Wide Fund For Nature (WWF) ONLUS, 
Sebastiano Capotorto per il Comune di Roma, Nicolò Paoletti per il CODACONS e 
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei 
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni Campania (con ricorso notificato il 17 ottobre 2003, depositato 
il 25 ottobre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 76 del 2003), Marche (con 
ricorso notificato il 13 novembre 2003, depositato il 19 novembre 2003 e 
iscritto al reg. ricorsi n. 81 del 2003), Toscana (con ricorso notificato il 12 
novembre 2003, depositato il 25 novembre 2003 e iscritto al reg. ric. 82 del 
2003), Emilia-Romagna (con ricorso notificato il 20 novembre 2003, depositato il 
26 novembre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 83 del 2003), Umbria (con ricorso 
notificato il 25 novembre 2003, depositato il 2 dicembre 2003 e iscritto al reg. 
ricorsi n. 87 del 2003) e Friuli-Venezia Giulia (con ricorso notificato il 27 
novembre 2003, depositato il 4 dicembre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 89 
del 2003) hanno impugnato l'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione 
dell'andamento dei conti pubblici), ed in particolare i commi: 1, 2, 3, 5, 14-
20; 25-31; 32 e seguenti (reg. ric. n. 76 del 2003); 1, 2, 3, 5, 6, 9, 10, 13, 
14-20; 24-41 (reg. ric. n. 81 del 2003); 1, 3, 5, 6, 9, 10, 14-20; 24, 25-40 
(reg. ric. n. 82 del 2003); 1, 2, 3, 4, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 
40, nonché l'Allegato 1 (reg. ric. nn. 83, 87 e 89 del 2003). La Regione Marche 
ha impugnato anche l'art. 32 citato nel suo complesso.

2. - Preliminarmente le ricorrenti evidenziano come - dopo la riapertura dei 
termini del condono edilizio previsto dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme 
in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e 
sanatoria delle opere edilizie), disposta per effetto dell'art. 39 della legge 
23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) - 
l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 abbia nuovamente aperto detti termini, 
riproponendo, con qualche modifica, le regole sostanziali e procedurali dei due 
precedenti condoni edilizi, di modo che - sostiene la Regione Emilia-Romagna - 
"sommando tutti i periodi, ne risulta che [...] chiunque negli ultimi venti anni 
abbia effettuato opere edilizie in spregio alle regole sostanziali e formali di 
governo del territorio ha potuto o potrà trarre vantaggio dal proprio illecito".

Sostengono le ricorrenti che il comma 2 della norma censurata dispone che la 
normativa in questione è posta "nelle more dell'adeguamento della disciplina 
regionale al testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in 
materia edilizia, approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380", e facendo 
comunque "salve le competenze delle autonomie locali sul governo del 
territorio". Su tale base, alcune delle Regioni (ad esempio, la Regione Toscana) 
sostengono che quanto appena evidenziato dovrebbe comportare l'inapplicabilità 
del medesimo art. 32 nei territori di quelle Regioni che abbiano già provveduto 
a dotarsi di una disciplina coerente con le linee guida fornite dallo Stato 
mediante il citato testo unico. In tale evenienza verrebbe meno lo stesso motivo 
di doglianza delle Regioni in questione. Le censure, viceversa, sono proposte 
per il caso in cui si ritenesse che la prescrizione di cui al comma 2 citato non 
valga ad escludere le Regioni che si sono già adeguate al disposto del testo 
unico dall'ambito di applicabilità della disciplina impugnata. In relazione al 
citato comma 2, la Regione Marche ritiene "del tutto formale e pretestuoso" il 
richiamo compiuto da tale disposizione al testo unico dell'edilizia, in quanto 
quest'ultimo "non ha innovato il sistema normativo, ma ha confermato e 
riordinato i principi vigenti senza peraltro prevedere alcuna esigenza di 
sanatoria".

Il fulcro della disciplina oggetto delle doglianze regionali è contenuto nel 
comma 25 dell'art. 32, il quale prevede che "le disposizioni di cui ai capi IV e 
V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e 
integrazioni, come ulteriormente modificate dall'articolo 39 della legge 23 
dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonché dal 
presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro 
il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto 
superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in 
alternativa, un ampliamento superiore a 750 metri cubi", e che "le suddette 
disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel 
termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 
750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in 
sanatoria". Le ricorrenti riconoscono che il comma 3 dell'art. 32 afferma che 
"le condizioni, i limiti e le modalità del rilascio del (...) titolo abilitativo 
sono stabilite dal presente articolo e dalle normative regionali", evidenziando 
tuttavia come le minute e dettagliate disposizioni del medesimo art. 32 lascino 
margini di manovra del tutto esigui alle autonomie regionali, per di più da 
esercitare entro il termine temporale assai ristretto fissato dal comma 33. 

In definitiva, gli spazi nei quali sarebbe ammesso l'intervento regionale 
sarebbero: a) l'aumento sino ad un massimo del 10 per cento della misura 
dell'oblazione; b) l'incremento degli oneri di concessione sino ad un massimo 
del 100 per cento; c) la individuazione delle modalità di attuazione della 
regola che consente a coloro che intendano eseguire in tutto o in parte le opere 
di urbanizzazione primaria di "detrarre dall'importo complessivo quanto già 
versato, a titolo di anticipazione degli oneri concessori"; d) la possibilità di 
prevedere l'obbligo di allegare "ulteriore documentazione" alla domanda di 
condono; e) la possibilità di consentire con proprie leggi la sanatoria degli 
abusi di minore gravità (restauro e risanamento conservativo, nonché la semplice 
manutenzione straordinaria), mentre per gli abusi più gravi non vi sarebbe alcun 
margine di scelta per le autonomie regionali.

3. - Con un primo gruppo di censure le Regioni lamentano la violazione dell'art. 
117 della Costituzione. In particolare, la Regione Marche sostiene che la 
disciplina in esame dovrebbe essere collocata nell'ambito della materia 
"edilizia", la quale, non essendo "nominata" tra le materie dell'art. 117 Cost., 
ricadrebbe automaticamente nella competenza legislativa residuale delle Regioni. 
Ciò basterebbe per ritenere costituzionalmente illegittime le disposizioni 
impugnate, in quanto dettate in un ambito nel quale lo Stato non avrebbe alcuna 
potestà legislativa. Anche a non voler considerare la disciplina dell'edilizia 
come afferente ad una materia autonoma, secondo la Regione Marche, essa andrebbe 
comunque collocata nell'ambito dell'urbanistica, la quale - dovendo essere 
distinta, sulla base di quanto appena evidenziato, dal "governo del territorio" 
- non potrebbe che essere considerata materia di competenza residuale delle 
Regioni. Le conclusioni sarebbero dunque le medesime di quelle più sopra 
richiamate, ossia la illegittimità costituzionale di qualunque normativa statale 
in detto ambito materiale.

Analoghe sono le argomentazioni svolte dalla Regione Campania, la quale - 
adducendo in termini meramente formali anche la violazione dell'art. 114 Cost. - 
considera la normativa oggetto del presente giudizio ricadente nell'ambito 
dell'urbanistica, e quindi afferente alla competenza residuale delle Regioni.

Quale ulteriore ipotesi interpretativa le Regioni Marche e Campania suggeriscono 
la collocazione della disciplina impugnata nell'ambito della materia "governo 
del territorio", contemplata dall'art. 117, terzo comma, Cost. A tale 
conclusione si giungerebbe considerando l'urbanistica - cui afferirebbe l'art. 
32 del d.l. n. 269 del 2003 - non quale materia autonoma ma ricompresa in tale, 
più ampia, qualificazione. A sostegno di tale impostazione viene richiamata la 
sentenza di questa Corte n. 303 del 2003, nella quale si affermerebbe che la 
disciplina dei titoli abilitativi alla edificazione rientrerebbe nell'ambito 
dell'urbanistica, che a sua volta sarebbe compresa nel "governo del territorio".

Anche collocandosi in tale ordine di idee, l'illegittimità costituzionale della 
disciplina impugnata sarebbe del tutto evidente. Ciò in quanto, nell'ambito 
della materia "governo del territorio", lo Stato potrebbe porre solo norme 
idonee ad esprimere principi fondamentali. E tali non potrebbero certo essere 
considerate le norme che prevedono e regolano la sanatoria edilizia.

Le ricorrenti, infatti, evidenziano come la giurisprudenza costituzionale abbia 
a più riprese sottolineato che principi fondamentali possono essere ritenuti 
"solo i nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni 
esprimono per i principi enunciati o da esse desumibili" e che, comunque, i 
principi fondamentali devono essere caratterizzati da "un livello di maggior 
astrattezza rispetto alle regole positivamente stabilite dal legislatore 
regionale" (vengono richiamate al riguardo le sentenze di questa Corte n. 482 
del 1995 e n. 65 del 2001).

La disciplina impugnata, invece, sarebbe senz'altro qualificabile come normativa 
di dettaglio, contenendo una disciplina particolareggiata del procedimento di 
rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria. Le ricorrenti ritengono, 
in sintesi, che la normativa posta dalle disposizioni impugnate sia illegittima, 
in quanto "minuziosa, dettagliata, autoapplicativa, direttamente operativa nei 
confronti dei privati interessati, laddove, invece, i principi fondamentali 
della materia dovrebbero essere rivolti al legislatore regionale che poi 
dovrebbe articolare la normativa applicabile ai terzi interessati". Né essa 
sarebbe stata configurata come normativa cedevole rispetto alle leggi regionali.

Più in generale, secondo le ricorrenti, sarebbe la stessa idea di condono 
edilizio a porsi irrimediabilmente in contrasto con la possibilità di 
qualificare le norme che lo prevedono quali principi fondamentali della materia.

A questo riguardo le Regioni richiamano, tra le altre, le sentenze di questa 
Corte n. 369 del 1988, n. 416 del 1995 e n. 427 del 1995. Da tali decisioni 
emergerebbe con chiarezza come, secondo il giudice costituzionale, il condono 
edilizio possa giustificarsi esclusivamente quale misura del tutto straordinaria 
ed eccezionale, in quanto tale non reiterabile, e tale da dover trovare - per 
poter essere ritenuto conforme a Costituzione - specifiche giustificazioni in 
punto di ragionevolezza, le quali, pur se ritenute sussistenti nel caso dei 
precedenti condoni, sarebbero del tutto assenti nel caso presente.

La correttezza di tali argomentazioni, peraltro, sarebbe corroborata - secondo 
le ricorrenti - da quelle decisioni della Corte costituzionale le quali 
evidenziano che, affinché si possa discorrere di principio fondamentale, è 
necessario che la norma in questione esprima una consapevole scelta di politica 
legislativa, o, quantomeno, sia in grado di orientare i futuri interventi 
legislativi: ciò che, con tutta evidenza, mancherebbe nel caso della sanatoria. 
Anzi, quest'ultima si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali vigenti 
nella materia in questione, travolgendoli senza appello, dal momento che tali 
principi contemplerebbero, invece, proprio l'obbligo di perseguire e sanzionare 
gli abusi, nonché la necessità di ridurre ed eliminare per quanto possibile le 
conseguenze lesive di questi ultimi.

Né sarebbe possibile considerare la disciplina impugnata come espressione della 
competenza statale concernente l'ordinamento penale. Al riguardo, la Regione 
Emilia-Romagna ritiene che "l'irriducibilità del condono edilizio alla questione 
penale [sia] già stata affermata [dalla Corte costituzionale] nel momento stesso 
in cui essa ha dichiarato ammissibile il ricorso regionale avverso l'art. 39 
della legge n. 724 del 1994". In secondo luogo - espone la Regione - in 
contestazione non è affatto l'esclusività del potere statale nel disporre del 
"potere di clemenza in materia penale"; viceversa, ad essere oggetto di 
contestazione "è che disponendo di ciò di cui lo Stato poteva disporre, lo Stato 
abbia anche disposto di ciò di cui non poteva disporre, cioè della 
sanzionabilità in via amministrativa degli illeciti edilizi". Secondo la Regione 
Marche, nel caso di specie, lo Stato, utilizzando una norma penale di favore, in 
realtà "disciplinerebbe procedimenti e norme sostanziali relative all'ordinato 
assetto del territorio e al corretto esercizio delle attività edilizie, 
determinando la violazione delle competenze in materia di governo del 
territorio".

Neanche in base alla norma costituzionale concernente il "coordinamento della 
finanza pubblica" sarebbe possibile ritenere lo Stato legittimato a dettare 
norme quali quelle impugnate. In primo luogo, non sarebbe giustificabile in base 
a tale competenza "asservire" la materia urbanistica ed edilizia alle esigenze 
finanziarie. In secondo luogo, in vista del coordinamento della finanza 
pubblica, lo Stato potrebbe solo porre principi fondamentali; e la normativa 
impugnata non sarebbe in alcun modo classificabile quale determinazione di 
principi fondamentali.

4. - Diverse sono le argomentazioni svolte dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, 
in considerazione dei caratteri di specialità che contraddistinguono il suo 
regime di autonomia.

In particolare, la ricorrente afferma di essere dotata - ai sensi dell'art. 14, 
numero 12, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale 
della Regione Friuli-Venezia Giulia) - di competenza legislativa esclusiva in 
materia urbanistica, ossia nella materia in cui ricadrebbe la disciplina posta 
dalle disposizioni impugnate. Quanto alle funzioni amministrative connesse, esse 
spetterebbero alla Regione in virtù dell'art. 8 dello Statuto, e sarebbero state 
ad essa trasferite dall'art. 27 del d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 (Adeguamento 
ed integrazione delle norme di attuazione dello statuto speciale della Regione 
Friuli-Venezia Giulia). Quanto alla normativa regionale, la ricorrente espone di 
aver fatto uso della propria potestà primaria con la legge regionale 19 novembre 
1991, n. 52 (Norme regionali in materia di pianificazione territoriale ed 
urbanistica).

La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene, nel proprio ricorso, essenzialmente 
ambigua la clausola che dispone la salvezza delle attribuzioni previste dagli 
Statuti per le Regioni ad autonomia speciale. In particolare, dal comma 4 
dell'art. 32 - nel quale è contenuta tale clausola - non sarebbe possibile 
desumere con chiarezza la applicabilità o meno della normativa dettata con le 
disposizioni oggetto del presente giudizio. Nel ricorso si evidenzia che, ove si 
ritenesse di interpretare il citato comma 4 nel senso di escludere la 
applicabilità dell'art. 32 del d.l. n. 269 alle Regioni speciali, le doglianze 
esposte nello stesso ricorso "verrebbero meno". 

Ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia, stante la propria potestà 
legislativa primaria nella materia sulla quale insiste la disciplina impugnata, 
potrebbero vincolare legittimamente l'autonomia regionale esclusivamente la 
Costituzione, i principi generali dell'ordinamento giuridico e le norme 
fondamentali di grande riforma economico-sociale. Tra queste, secondo la 
ricorrente, non potrebbe certo essere annoverata la previsione di un condono 
edilizio. Quest'ultimo, infatti, sarebbe incompatibile sia con il concetto di 
riforma che con quello di norma fondamentale. 

5. - Tutte le ricorrenti censurano la disciplina impugnata anche per violazione 
dell'art. 118 Cost.; in particolare, le Regioni Campania, Marche e Toscana 
affermano che ciò deriverebbe dal fatto che la disciplina del condono edilizio 
determinerebbe la vanificazione degli interventi di pianificazione e controllo 
locale, nonché la necessità di apprestare appositi strumenti urbanistici e 
soluzioni di governo del territorio che tengano conto delle conseguenze della 
disciplina statale impugnata, cosicché le Regioni e gli enti locali sarebbero 
costretti a subire anziché governare le destinazioni urbanistiche del 
territorio.

6. - In subordine, la Regione Campania sostiene che la normativa impugnata 
sarebbe illegittima anche perché - ove la si volesse ritenere idonea ad 
esprimere principi fondamentali - questi ultimi non potrebbero essere posti 
mediante un decreto-legge. Il decreto-legge, in altre parole, in quanto 
giustificato esclusivamente dall'esistenza della straordinaria necessità ed 
urgenza di provvedere, non sarebbe costituzionalmente legittimo ove prevedesse 
principi fondamentali, dal momento che la struttura normativa dei principi non 
sarebbe idonea a perseguire obiettivi con assoluta urgenza. In questa 
prospettiva, risulterebbe dunque violato l'art. 77 Cost., dal momento che 
difetterebbero i presupposti costituzionali per l'esercizio della decretazione 
d'urgenza (il che, in tesi, è sostenuto anche dalla Regione Marche, secondo la 
quale l'esistenza dell'urgenza sarebbe smentita dalle modalità e dai tempi di 
attuazione della stessa disciplina). Ancora, secondo la Regione Campania, l'art. 
32 impugnato sarebbe incostituzionale in quanto il decreto-legge nel quale è 
contenuto difetterebbe del requisito, costituzionalmente necessario, della 
omogeneità del contenuto.

7. - Altro motivo di doglianza esposto nei ricorsi regionali è la pretesa 
violazione dell'autonomia organizzativa, nonché dell'art. 119 Cost. e 
dell'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali in esso 
contemplata.

Il condono edilizio - evidenziano le Regioni - è disposto in vista di esigenze 
finanziarie del bilancio statale, ma comporta spese particolarmente ingenti, e 
di vario genere, a carico delle finanze delle autonomie territoriali, a fronte 
di una compartecipazione al gettito delle operazioni di condono che risulterebbe 
decisamente esigua. 

Tali spese sarebbero - come nota la Regione Campania - presumibilmente superiori 
a quanto lo stesso condono è in grado di far recuperare all'erario statale e 
sarebbero individuabili, in primo luogo, nelle risorse necessarie allo 
svolgimento delle attività amministrative finalizzate alla attuazione della 
normativa impugnata, che è demandata alle amministrazioni regionali e locali. In 
secondo luogo, l'autonomia finanziaria sarebbe violata anche perché sarebbe 
necessario - nel caso in cui venissero concessi titoli di abilitazione a 
edificare in sanatoria - procedere alla realizzazione di opere di urbanizzazione 
primaria e secondaria, il cui costo peserebbe non poco sui bilanci delle 
autonomie territoriali.

8. - Secondo la Regione Marche, inoltre, le disposizioni impugnate violerebbero 
il principio di tassatività e certezza delle norme penali sancito dall'art. 25 
Cost. Ciò in quanto la reiterazione con cadenza novennale della sanatoria 
edilizia implicherebbe "non solo la lesione del principio di legalità", ma 
lederebbe "soprattutto la fiducia dei cittadini nella effettiva capacità degli 
organi pubblici di garantire il rispetto dei valori costituzionali coinvolti 
nella disciplina urbanistica ed edilizia". 

9. - L'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 contrasterebbe, altresì, con il 
principio di eguaglianza.

Infatti, la disciplina in esame, riaprendo ed estendendo i termini del condono, 
introdurrebbe un sistema di sfavore nei confronti di coloro che, rispettando la 
normativa, non hanno costruito perché privi del titolo abilitativo, dovendo 
subire però le conseguenze in termini di degrado urbanistico del condono. Tale 
normativa, in primo luogo, ingiustamente tratterebbe in modo uguale situazioni 
diverse, ossia quella di chi ha costruito in base ad un titolo legittimo e 
quella di chi ha costruito abusivamente; in secondo luogo, altrettanto 
ingiustamente, non consentirebbe "di riportare ad uguaglianza, attraverso la 
sanzione, chi si è astenuto da comportamenti illeciti e chi illecitamente li ha 
compiuti".

Ancora, secondo le ricorrenti, sarebbe irrimediabilmente violato il principio di 
ragionevolezza.

Come statuito da questa Corte con la sentenza n. 416 del 1995, la previsione di 
un provvedimento di condono deve essere considerata costituzionalmente legittima 
solo a patto di essere del tutto straordinaria ed eccezionale, e di essere 
giustificata da situazioni altrettanto straordinarie ed eccezionali. Viceversa, 
una ulteriore reiterazione del condono edilizio farebbe venir meno tali 
caratteri, e costituirebbe una indubbia violazione dei parametri costituzionali, 
secondo quanto affermato esplicitamente nella sentenza richiamata.

Dunque, per le Regioni ricorrenti, la illegittimità costituzionale delle 
disposizioni impugnate dipenderebbe già semplicemente - alla luce della citata 
giurisprudenza costituzionale - dalla circostanza che esse pongono in essere una 
reiterazione del condono; in secondo luogo, nel caso in questione mancherebbero 
del tutto quelle circostanze eccezionali che, nelle precedenti situazioni, hanno 
portato la Corte costituzionale a ritenere giustificata la sanatoria. Inoltre, 
si afferma che se i precedenti condoni trovavano una giustificazione 
costituzionale nelle carenze legislative e gestionali delle Regioni e degli enti 
locali, oggi ciò non sarebbe più vero, poiché le Regioni si sarebbero ormai 
dotate degli strumenti normativi ed amministrativi necessari al fine di 
reprimere e sanzionare gli episodi di illegalità, ed avrebbero in concreto 
intrapreso con incisività l'attività di controllo.

Il principio di ragionevolezza, peraltro, secondo la Regione Campania, sarebbe 
violato anche per il fatto che la normativa introdotta dall'impugnato art. 32 
inciderebbe in modo significativo su numerosi principi costituzionali senza però 
riuscire a perseguire adeguatamente l'obiettivo per il quale essa è stata posta. 
Ciò sarebbe vero innanzi tutto in relazione all'obiettivo "dichiarato", 
desumibile dal comma 2 dell'art. 32, in quanto "non si riesce in alcun modo a 
comprendere in qual maniera si possa collegare questa terza sanatoria edilizia 
con una eventuale, già intervenuta, modifica legislativa di settore"; né sarebbe 
comprensibile "il rapporto tra questa disciplina e la successiva di livello 
regionale". La Regione Campania, peraltro, evidenzia come il fine esclusivo 
della disciplina impugnata sia quello di "recuperare gettito all'erario": ma 
anche in relazione a tale fine lo strumento del condono sarebbe del tutto 
inadeguato - e quindi viziato da irragionevolezza - in quanto non terrebbe conto 
"degli effetti ulteriori e deleteri" determinati a carico degli enti 
territoriali, i quali "dovranno far fronte a spese per l'urbanizzazione e il 
recupero ambientale". Spese che - si prosegue - solo in modo molto limitato 
potranno essere coperte dagli oneri di urbanizzazione a carico di coloro che si 
avvantaggeranno della sanatoria.

Quanto detto, peraltro, secondo le ricorrenti, renderebbe palese anche la 
violazione di altri parametri costituzionali. In particolare, risulterebbero 
violati il principio di imparzialità dei pubblici poteri, nonché il principio di 
buon andamento dell'amministrazione. Tale principio, infatti, sarebbe frustrato 
dalla inanità degli sforzi compiuti dalle amministrazioni locali al fine di 
reprimere l'abusivismo.

10. - Altro parametro che secondo le ricorrenti sarebbe violato dalla normativa 
oggetto del giudizio è l'art. 9 Cost., nonché, secondo la Regione Campania, la 
competenza regionale in tema di valorizzazione dei beni ambientali e, secondo la 
Regione Emilia, il principio costituzionale di indisponibilità dei valori 
costituzionalmente tutelati. Tra questi rientrerebbe sicuramente "l'ordinato 
assetto del territorio", il quale non potrebbe "essere scambiato con valori 
puramente finanziari", come invece avviene nel caso della sanatoria edilizia. Da 
questo punto di vista, ben diversa sarebbe la situazione del condono edilizio 
rispetto al condono fiscale, dal momento che in quest'ultimo caso lo Stato 
"rinuncia ad una pretesa economica in vista di una diversa, e sia pure più 
ridotta, pretesa economica: sicché la questione acquista, nel suo oggetto 
specifico, un connotato quasi di transazione ordinaria in relazione ad una lite 
patrimoniale". Viceversa, il condono edilizio finirebbe per sacrificare ad un 
interesse economico "beni e interessi indisponibili e costituzionalmente 
tutelati della comunità".

Similmente, la Regione Marche censura la norma impugnata anche con riferimento 
agli artt. 9, 32, 41 e 42 Cost., dal momento che la sanatoria prevista dalla 
disciplina impugnata inciderebbe negativamente nei confronti di valori 
costituzionali che tutti i livelli di governo - e in particolare le Regioni - 
hanno il diritto-dovere di tutelare nella loro effettività: i valori paesistico-
ambientali, il valore della salute, il valore del corretto e ordinato 
svolgimento dell'attività imprenditoriale in materia edilizia, la tutela del 
diritto di proprietà.

In relazione a tali parametri costituzionali, nonché a tutti i parametri 
invocati che risultino diversi da quelli che specificamente presiedono al 
riparto di competenze tra Stato e Regioni, le ricorrenti sostengono la 
sussistenza del proprio interesse a dedurne in giudizio la violazione. Ciò in 
quanto i vizi di costituzionalità derivanti da tali violazioni si tradurrebbero 
automaticamente in un danno alla sfera di competenza delle Regioni, che 
vedrebbero irrimediabilmente frustrata la propria attività legislativa ed 
amministrativa di governo del territorio, dal momento che gli abusi futuri 
potrebbero sfuggire alle sanzioni amministrative risultando così incentivati.

11. - Ancora, a risultare violato - a giudizio delle Regioni - sarebbe il 
principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo, dal momento 
che né in sede di adozione del decreto-legge, né in sede di adozione del disegno 
di legge di conversione, le autonomie regionali sono state consultate attraverso 
la Conferenza Stato-Regioni. In particolare, sarebbe stato contraddetto l'art. 2 
del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione e ampliamento delle attribuzioni 
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le 
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i 
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la 
Conferenza Stato-città ed autonomie locali), il quale prevede che la Conferenza 
debba obbligatoriamente essere sentita "in ordine agli schemi di disegni di 
legge e di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle materie di 
competenza delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano". 
D'altra parte, il contrasto con le prescrizioni del d.lgs. n. 281 del 1997 
sarebbe evidente anche ove si reputasse che nel caso in questione la Conferenza 
non dovesse essere sentita preventivamente, a causa dell'urgenza di provvedere: 
in situazioni similari, infatti, l'art. 2, comma 5, del citato decreto 
legislativo prevede la consultazione successiva della Conferenza, e dispone che 
"il Governo tiene conto dei suoi pareri: a) in sede di esame parlamentare dei 
disegni di legge o delle leggi di conversione dei decreti-legge". Quindi, anche 
in caso di urgenza, il coinvolgimento della Conferenza - secondo le ricorrenti - 
non sarebbe potuto mancare.

Ad ulteriore sostegno delle argomentazioni appena richiamate, la Regione Emilia-
Romagna ritiene che dall'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) sarebbe 
desumibile - pur in assenza dell'attivazione della "speciale composizione 
integrata della Commissione parlamentare per le questioni regionali" in esso 
prevista - l'esistenza di un principio costituzionale che prescrive "la 
partecipazione regionale al procedimento legislativo delle leggi statali 
ordinarie, quando queste intervengono in materia di competenza concorrente".

12. - Secondo la Regione Campania, inoltre, a risultare travolto per effetto 
della normativa impugnata sarebbe lo stesso giudicato costituzionale; in 
particolare, sarebbero state violate le sentenze di questa Corte n. 427 del 
1995, n. 416 del 1995, n. 231 del 1993, n. 369 del 1988 e n. 302 del 1988, 
concernenti i precedenti condoni edilizi. Con tali decisioni, infatti, il 
giudice costituzionale avrebbe chiaramente riconosciuto al regime di sanatoria 
carattere episodico, delimitandolo temporalmente, pena la illegittimità 
costituzionale.

13. - Le Regioni ricorrenti, in subordine, per il caso in cui le censure appena 
illustrate fossero ritenute infondate, prospettano alcune doglianze rivolte nei 
confronti di specifiche disposizioni dell'art. 32 impugnato.

In particolare, viene dedotta anzitutto l'illegittimità costituzionale del comma 
26, lettera a), nella parte in cui subordina alla legge regionale la sanabilità 
degli abusi minori in zone non vincolate, mentre sottrae alla decisione 
regionale gli abusi maggiori e gli abusi minori in zone vincolate. Ciò 
determinerebbe la evidente violazione dei principi di eguaglianza e 
ragionevolezza, nonché, in via mediata, degli artt. 117 e 118 Cost.

Ancora, incostituzionale sarebbe il comma 25, "in quanto non eccettua dal 
condono gli abusi per i quali il procedimento sanzionatorio sia già iniziato" 
(così la Regione Emilia-Romagna). La illegittimità costituzionale dipenderebbe 
dal fatto che in casi di questo tipo la possibilità del condono risulterebbe 
"ancor più irragionevole", in quanto il condono edilizio non porterebbe nessun 
vantaggio al pubblico interesse, né - ovviamente - in termini di "uscita allo 
scoperto" di situazioni di illegalità, né in termini economici.

Incostituzionali sarebbero, altresì, i commi 3, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 
lettere b) e c), 37, 38 e 40, nonché l'Allegato 1, in quanto - con disciplina 
dettagliata ed autoapplicativa - stabiliscono le modalità, i termini e le 
procedure relative al condono edilizio, così violando l'art. 117 Cost. La 
competenza dello Stato a dettare norme non cedevoli non sarebbe giustificata, 
nel caso di specie, né dall'art. 117, secondo comma, Cost., né dall'attrazione 
di funzioni amministrative allo Stato in base all'art. 118, Cost.

Le Regioni censurano inoltre i commi 25 e 35 per violazione del principio di 
ragionevolezza, dal momento che, estendendo il condono agli abusi compiuti sino 
a sei mesi prima dell'entrata in vigore del decreto-legge impugnato, 
renderebbero particolarmente difficile distinguere le opere ultimate da quelle 
non ultimate, complicando notevolmente l'attività di vigilanza amministrativa. 
Peraltro, tale norma - collegata al disposto del comma 35 in forza del quale è 
sufficiente, ove l'opera abusiva non superi i 450 metri cubi, una 
autocertificazione per la prova dello "stato dei lavori" - consentirebbe di far 
passare per già costruite opere in corso di costruzione. Il comma 25 non 
andrebbe esente da censure di incostituzionalità anche da un differente punto di 
vista: esso sarebbe infatti lesivo degli artt. 3, 9, 97, 117 e 118 Cost., nella 
parte in cui prevede un limite di volume (750 metri cubi) per ogni singola 
richiesta di sanatoria, senza però precisare che non sono ammesse più richieste 
riferite alla medesima area.

Costituzionalmente illegittimo sarebbe inoltre il comma 37, nella parte in cui 
prevede la formazione del silenzio-assenso nei confronti delle istanze di 
sanatoria, dal momento che sarebbe palese la irragionevolezza di una norma che 
sana gli abusi in virtù del solo decorso del tempo. La norma, inoltre, 
contrasterebbe con gli artt. 9, 97, 117 e 118 Cost. (e con gli artt. 4 e 8 dello 
Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), perché renderebbe 
eventuale il controllo dei Comuni sull'ammissibilità delle domande di condono, 
ledendo altresì le competenze regionali in materia di governo del territorio.

Secondo le ricorrenti, andrebbero dichiarati incostituzionali anche i commi da 
14 a 20 ed il comma 24, i quali disciplinano la sanatoria degli abusi commessi 
sulle aree di proprietà statale, facendola dipendere unicamente dalla volontà e 
dalla decisione dello Stato proprietario, senza dare "alcuna rilevanza a quanto 
in merito stabilito dal legislatore regionale, cui, invece, l'art. 117 Cost. 
affida la competenza a disciplinare l'ammissibilità urbanistica degli interventi 
anche sulle aree di proprietà dello Stato" (in questi termini la Regione 
Toscana). Le norme in parola violerebbero altresì gli artt. 118 e 119 Cost., 
perché la decisione sulla ammissibilità della sanatoria verrebbe riservata al 
soggetto proprietario dell'area, senza possibilità di contraddittorio con gli 
enti locali interessati e in assenza di una previa intesa con le Regioni.

Specifiche censure sono rivolte anche nei confronti del comma 6, il quale affida 
al Ministro delle infrastrutture l'individuazione degli interventi da ammettere 
a finanziamento tra quelli di riqualificazione urbanistica attivati dalle 
Regioni previo parere della Conferenza unificata. Tale disposizione sarebbe 
incostituzionale, nella prospettazione delle ricorrenti, perché in una materia 
regionale determinerebbe la avocazione di funzioni amministrative al centro 
senza prevedere, come richiesto dalla sentenza n. 303 del 2003, l'intesa con la 
Regione interessata; essa contrasterebbe, peraltro, anche con l'art. 119 Cost., 
il quale non ammette finanziamenti vincolati alla realizzazione di interventi 
scelti dal Ministro. Incostituzionali, infine, sarebbero i commi 9 e 10, per 
ragioni analoghe a quelle appena illustrate.

14. - Le Regioni Campania, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna (quest'ultima con 
atto separato, notificato il 9 febbraio 2004 e depositato il 10 febbraio 2004) 
hanno formulato istanza di sospensione in via cautelare dell'atto impugnato, 
ritenendo sussistenti le condizioni previste dall'art. 35 della legge 11 marzo 
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte 
costituzionale), come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131 
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge 
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). In particolare, vi sarebbe il rischio di 
un pregiudizio irreparabile all'interesse pubblico, in quanto in caso contrario 
si dovrebbe dar luogo alla attivazione delle procedure di condono da parte dei 
Comuni, con notevoli spese per far fronte all'organizzazione dell'attività. 
Peraltro, ulteriore danno deriverebbe dal fatto che - come insegnerebbe la 
passata esperienza - provvedimenti legislativi del tipo di quello impugnato, 
"producendo nella società una notevole aspettativa di sanatoria, inevitabilmente 
[determinerebbero] un aumento vertiginoso [...] dei fenomeni di abusivismo" 
(così la Regione Campania). Tutto ciò quando, invece, l'eventuale sospensione 
dell'efficacia dell'atto impugnato non comporterebbe alcuna conseguenza dannosa.

15. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei 
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, 
contestando i singoli motivi che i ricorsi pongono a fondamento della richiesta 
declaratoria di incostituzionalità.

Infondata sarebbe la violazione dell'art. 77 Cost., dal momento che la 
sussistenza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza formerebbe 
oggetto di una valutazione "rimessa a ciascuna Camera", e comunque la loro 
eventuale mancanza sarebbe destinata ad essere sanata per effetto della 
conversione in legge. In ogni caso, tale doglianza sarebbe inammissibile in 
quanto non sarebbe ravvisabile alcun interesse delle Regioni a farla valere. 
Peraltro, la situazione di straordinaria necessità ed urgenza sarebbe in 
concreto ravvisabile nella finalità dell'art. 32 in esame di "supportare la 
manovra annuale finanziaria e di bilancio attraverso gli introiti del condono 
edilizio".

Quanto alle censure concernenti la presunta violazione del riparto di competenze 
legislative costituzionalmente garantito, l'Avvocatura dello Stato ritiene che 
il titolo abilitativo dell'intervento statale, nel caso de quo, sarebbe 
ravvisabile nell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., riguardante 
l'ordinamento penale, nonché, "seppur indirettamente", nella competenza 
legislativa statale in materia di ordinamento civile. Ciò in quanto la sanatoria 
edilizia sarebbe "rilevante in occasione delle compravendite immobiliari". 
Ancora, titolo di intervento statale sarebbe ravvisabile nell'art. 81 Cost. e 
nell'art. 119 Cost., in quanto "essenziale dovere costituzionale dello Stato è 
assicurare a se stesso e agli enti a finanza derivata le risorse occorrenti".

Del resto, secondo l'Avvocatura, sarebbe infondata la pretesa di alcune delle 
ricorrenti di ricondurre la normativa in esame all'edilizia o all'urbanistica, e 
dunque al quarto comma dell'art. 117 Cost. Se peraltro si volesse considerare 
l'art. 32 in questione insistente nella materia "governo del territorio", 
egualmente le doglianze regionali dovrebbero essere respinte, giacché la 
disciplina dei titoli abilitativi è stata riconosciuta spettare allo Stato dalla 
sentenza n. 303 del 2003, in quanto relativa alla competenza statale a dettare i 
principi fondamentali della materia. 

La normativa in esame, inoltre, sfuggirebbe anche alle censure che ne denunciano 
la natura "di dettaglio" anziché "di principio", poiché "esigenze tecnico-
giuridiche impongono una normazione esaustiva, self executing, unitaria per 
l'intero territorio nazionale, e [...] idonea a confluire nell'ordinamento 
penale".

La pretesa lesione dell'art. 9 Cost. sarebbe anch'essa infondata, dal momento 
che la normativa in esame conterrebbe l'indicazione di una serie di tipi di 
opere abusive non suscettibili di essere sanate, proprio in considerazione del 
valore in tale articolo cristallizzato.

Le censure concernenti gli artt. 32, 41 e 97 Cost., mosse dalla Regione Marche, 
sarebbero inammissibili, in quanto non argomentate. Analogo discorso dovrebbe 
farsi per la dedotta violazione dell'art. 25, secondo comma, Cost., il quale 
peraltro opererebbe "a senso unico", posto che esso non escluderebbe la 
costituzionalità di norme che eliminino la rilevanza penale di determinati 
fatti.

In relazione al preteso contrasto con il principio di eguaglianza, l'Avvocatura 
osserva che, al fine di poter ritenere sussistente la violazione dell'art. 3 
Cost., è necessario che la comparazione compiuta nella relativa doglianza sia 
"non diacronica" e sia possibile "tra situazioni uguali o almeno confrontabili": 
cosa questa che non accadrebbe nel caso di specie.

Quanto alle spese per l'urbanizzazione cui dovrebbero far fronte gli enti 
territoriali, l'Avvocatura osserva, in primo luogo, che si tratterebbe di una 
doglianza "attinente alla convenienza politico-economica", e quindi 
inammissibile; in secondo luogo, tale censura sarebbe comunque infondata, in 
quanto le Regioni potrebbero far fronte a tali spese aumentando fino al 100 per 
cento gli oneri di concessione relativi alle opere abusive oggetto di sanatoria. 
Del resto, secondo la difesa erariale, sarebbe inammissibile la doglianza in 
questione nella parte in cui intendesse far valere un preteso squilibrio 
finanziario degli enti locali, non rappresentati dalle Regioni.

Quanto alla coerenza del condono con il disposto della sentenza n. 416 del 1995, 
l'Avvocatura dello Stato osserva come "eccezionalità e straordinarietà si 
ripropongono ora, a distanza di dieci anni, ove si consideri la persistenza del 
fenomeno dell'abusivismo, con conseguente indefettibile esigenza di recupero 
della legalità".

La richiesta di sospensione avanzata dalle ricorrenti, secondo l'Avvocatura, 
sarebbe del tutto inammissibile, in quanto l'atto impugnato "non è un 
provvedimento amministrativo", e comunque non sussisterebbero le condizioni 
previste dall'art. 35 della legge n. 87 del 1953, come sostituito dall'art. 9 
della legge n. 131 del 2003.

16. - Con atto depositato il 27 novembre 2003 il Comune di Salerno è intervenuto 
ad adiuvandum nel giudizio concernente il decreto-legge n. 269 del 2003 promosso 
con il ricorso della Regione Campania. Il Comune espone innanzi tutto di essere 
dotato di competenze costituzionalmente garantite - in virtù dell'art. 118 
Cost., così come riformato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 - inerenti 
l'esercizio di tutte le funzioni amministrative non espressamente conferite ad 
enti "superiori". Tra tali funzioni rientrerebbe anche quella di "pianificazione 
del territorio", a mezzo del piano regolatore generale. Ciò basta al Comune 
interveniente per affermare che "l'ennesimo condono edilizio [...] pregiudica 
[...] gli interessi pubblici primari perseguiti" dallo stesso in ordine "alla 
tutela dell'ambiente, del paesaggio e del corretto sviluppo del territorio".

Il Comune di Salerno propone poi argomentazioni a sostegno delle censure 
prospettate dalla Regione Campania, per vero spesso coincidenti con quelle 
contenute nel ricorso di quest'ultima.

17. - Hanno presentato atto di intervento ad opponendum, depositato per entrambi 
in data 3 marzo 2004, il Comune di Ischia e il Comune di Lacco Ameno, anch'essi 
nel giudizio introdotto con il ricorso della Regione Campania. Tali Comuni, con 
deduzioni sostanzialmente identiche, dopo aver affermato la propria 
legittimazione ad intervenire in virtù di una "posizione individualizzata" in 
relazione alla normativa impugnata, nonché in virtù della qualità di 
"destinatari" di quest'ultima, argomentano nel senso della declaratoria di 
infondatezza del ricorso, "previa reiezione" dell'istanza di sospensione 
cautelare.

18. - Con atti depositati rispettivamente il 3 febbraio 2004 e 13 gennaio 2004 
il CODACONS - Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati per la tutela dei 
consumatori e dell'ambiente è intervenuto ad adiuvandum nei giudizi aventi ad 
oggetto il d.l. n. 269 del 2003 promossi con i ricorsi della Regione Emilia-
Romagna e della Regione Toscana.

Quanto alla propria legittimazione ad intervenire in giudizio, il CODACONS 
ritiene che questa derivi, da un lato, dalla circostanza secondo la quale il 
perseguimento di obiettivi di tutela ambientale e sanitaria è previsto dal 
proprio statuto; dall'altro, dal fatto che svariati atti normativi riconoscono 
allo stesso CODACONS la legittimazione ad agire in giudizio a tutela degli 
interessi diffusi di rango costituzionale dei quali è portatore.

Nel merito, il CODACONS espone argomentazioni a sostegno delle doglianze 
proposte dalla Regione Emilia-Romagna, tali peraltro da coincidere spesso con 
quelle contenute nel ricorso di quest'ultima. 

19. - Anche il Comune di Roma, con atto depositato il 2 febbraio 2004, è 
intervenuto ad adiuvandum nel giudizio promosso dalla Regione Umbria avverso il 
d.l. n. 269 del 2003, chiedendo l'accoglimento delle questioni di legittimità 
costituzionale sollevate nel ricorso.

Preliminarmente, a sostegno della ammissibilità del proprio intervento, il 
Comune sostiene che le competenze normative riconosciute ai Comuni dagli artt. 
117, sesto comma, e 118 Cost. renderebbero gli enti locali titolari di interessi 
costituzionalmente qualificati che li legittimerebbero ad agire avanti alla 
Corte a tutela di tali interessi. 

Nel merito, l'interveniente ritiene che un nuovo ed esteso condono incida 
negativamente sulle capacità normative e sulle funzioni amministrative dell'ente 
locale, azzerandone il ruolo, oltre ad "alterare" il principio della 
legislazione concorrente.

20. - La Regione Marche (con ricorso notificato il 21 gennaio 2004, depositato 
il 26 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 8 del 2004), ha sollevato 
questioni di legittimità costituzionale anche nei confronti della legge 24 
novembre 2003, n. 326 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-
legge 30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo 
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici); in particolare, 
la ricorrente impugna l'art. 32 del decreto-legge, così come convertito dalla 
legge sopra indicata, nel suo complesso, nonché, più specificamente, i commi 1, 
2, 3, 5, 6, 9, 10, 13, 14-20; 24-41.

La Regione Toscana (con ricorso notificato il 21 gennaio 2004, depositato il 29 
gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 10 del 2004), ha impugnato i commi 1, 
3, 5, 14-20; 25-43 e 49-ter, mentre la Regione Emilia-Romagna (con ricorso 
notificato il 23 gennaio 2004, depositato il 29 gennaio 2004 e iscritto al reg. 
ricorsi n. 13 del 2004) ha impugnato i commi 1, 2, 3, 25, 26, lettera a), 28, 
32, 35, 37, 38, 40, e l'Allegato 1.

La Regione Campania (con ricorso notificato il 22 gennaio 2004, depositato il 30 
gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 14 del 2004) ha invece sollevato 
questioni di legittimità costituzionale sia nei confronti dell'art. 32 del d.l. 
n. 269 del 2003, così come convertito dalla legge n. 326 del 2003, nel suo 
complesso, sia specificamente con riguardo ai commi 1, 2, 3, 5, 14-20, 25-50.

Peraltro, la Regione Toscana ha proposto impugnazione anche dell'art. 14 del 
decreto-legge in questione, così come risultante dalla conversione in legge, il 
quale introduce modifiche in tema di servizi pubblici locali di rilevanza 
economica; la Regione Emilia-Romagna contesta la legittimità costituzionale 
anche dell'art. 21 del medesimo atto normativo (concernente l'assegno per ogni 
secondo figlio e l'incremento del fondo nazionale politiche sociali), nonché 
dell'art. 32, commi 21 e 22 (sull'aumento dei canoni per le concessioni d'uso 
del demanio marittimo per finalità turistico-ricreative); la Regione Campania 
invece coinvolge nell'impugnativa, in ambedue i suoi ricorsi, i commi 21-23 del 
citato art. 32.

Hanno sollevato questione sull'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, nel testo 
risultante dalla conversione in legge, anche la Regione Lazio (con ricorso 
notificato il 20 gennaio 2004, depositato il 23 gennaio 2004 e iscritto al reg. 
ricorsi n. 6 del 2004), la Regione Umbria (con ricorso notificato il 23 gennaio 
2004, depositato il 29 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 11 del 2004), 
la Regione Friuli-Venezia Giulia (con ricorso notificato il 23 gennaio 2004, 
depositato il 29 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 12 del 2004) e la 
Regione Basilicata (con ricorso notificato il 1° dicembre 2003, depositato il 5 
dicembre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 90 del 2003). Da evidenziare, 
peraltro, che tale ultima Regione ha impugnato congiuntamente sia il decreto-
legge che la legge di conversione.

In particolare, la Regione Lazio - nel ricorso notificato solo all'Avvocatura 
dello Stato e non anche al Presidente del Consiglio dei ministri - impugna i 
commi 1, 2, 3, 9, 14-23; 25, 26, 32-38; 41 e 42 dell'art. 32 così come 
risultante a seguito della conversione; le Regioni Umbria e Friuli-Venezia 
Giulia impugnano i commi 1, 2, 3, 4, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40 
e l'Allegato 1, mentre la Regione Basilicata rivolge le proprie censure in 
generale nei confronti dell'intero art. 32.

21. - Tutti i ricorsi ripropongono sostanzialmente le censure già prospettate 
nelle impugnazioni dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 nel testo originario, 
tenendo tuttavia conto sia delle modifiche introdotte in sede di conversione, 
sia della abrogazione - per effetto della legge 24 dicembre 2003, n. 350 
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - 
Legge finanziaria 2004) - dei commi 6, 9, 11, e 24.

I ricorsi espongono innanzi tutto doglianze di carattere generale, fondate 
sull'assunto secondo il quale il difetto dei presupposti di necessità ed urgenza 
- che contraddistingueva, secondo la prospettazione delle ricorrenti, il d.l. n. 
269 del 2003 - si estenderebbe, quale vizio in procedendo, anche alla legge di 
conversione, con conseguente violazione dell'art. 77 Cost.

Ancora, secondo la Regione Marche sarebbe violato anche l'art. 79 Cost., in 
quanto il provvedimento impugnato costituirebbe, nella sostanza, una vera e 
propria amnistia, adottata senza percorrere le vie del procedimento aggravato 
previsto dalla citata disposizione costituzionale.

Inoltre, secondo le ricorrenti, dalla normativa risultante dalle modifiche 
operate in sede di conversione e derivanti dalle abrogazioni disposte dalla 
legge finanziaria per il 2004, emergerebbe chiaramente che sarebbe rimasto 
soltanto il condono edilizio, mentre sarebbero stati abrogati i fondi per la 
riqualificazione urbanistica e ambientale, pur ritenuti evidentemente 
insufficienti dalle Regioni. Ciò renderebbe palese, secondo la Regione Emilia-
Romagna, "la irragionevolezza e la scarsa attendibilità del meccanismo 
congegnato attraverso le varie disposizioni di cui all'art. 32, per realizzare 
finalità di reale e credibile intento di riqualificazione del territorio".

La Regione Friuli-Venezia Giulia propone argomentazioni sostanzialmente 
coincidenti con quelle svolte in occasione dell'impugnazione, da parte di questa 
Regione, del d.l. n. 269 del 2003.

La Regione Lazio evidenzia di aver favorito numerose opere di demolizione, nella 
logica di una inversione di tendenza rispetto al passato. Tali scelte politiche 
regionali sarebbero tuttavia irrimediabilmente frustrate dalla legge impugnata. 
La ricorrente, inoltre, sottopone alla Corte ulteriori ragioni per le quali la 
disciplina in esame dovrebbe essere considerata irragionevole: in particolare, 
osserva che la modifica dell'art. 32 della legge n. 47 del 1985, ad opera della 
norma censurata, renderebbe applicabile il condono anche alle pratiche restate 
inevase sotto l'egida di precedenti condoni, con il risultato di realizzare 
l'effetto di un "condono 'open'". 

Sarebbe violato, secondo tale Regione, anche il principio di eguaglianza. Al 
riguardo, oltre a proporre le medesime argomentazioni svolte negli altri 
ricorsi, si evidenzia come tale principio costituzionale verrebbe leso anche 
dalla perdita di valore degli immobili dei cittadini rispettosi della legge a 
causa della immissione sul mercato di immobili abusivi, nonché dall'aumento 
della pressione fiscale a carico dei medesimi cittadini al fine di reperire le 
risorse finanziarie volte alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.

22. - Le ricorrenti censurano, inoltre, talune disposizioni modificate in sede 
di conversione e successivamente abrogate. Così, il comma 6, che, anche dopo la 
conversione, continuerebbe ad attribuire la competenza al Ministro. Il comma 9, 
nel testo risultante a seguito della conversione, prevedrebbe l'intesa con la 
Conferenza unificata, laddove prima disponeva che questa dovesse essere soltanto 
sentita; tale disposizione, tuttavia - e di qui il persistere della doglianze 
regionali - prevederebbe comunque che sia data priorità alle aree oggetto di 
programmi di riqualificazione approvati con decreto del Ministro dei lavori 
pubblici. 

Quanto ai commi da 14 a 20 e al comma 24, concernenti la sanatoria in terreni di 
proprietà statale, nei ricorsi si ripropongono le medesime doglianze già 
illustrate in precedenza, con la precisazione che il comma 24, modificato in 
sede di conversione nel senso di prevedere un programma di interventi di 
riqualificazione delle aree demaniali in relazione al quale era previsto che 
fosse "sentita" la Conferenza Stato-Regioni, è stato successivamente abrogato 
dalla legge n. 350 del 2003 (art. 2, comma 70). Comunque, secondo quanto 
espongono le ricorrenti, sarebbe necessario acquisire non il mero parere, ma 
l'intesa della Regione interessata.

Viene ribadita anche la censura concernente il comma 25, pur modificato in sede 
di conversione. A seguito di tale modifica, la norma prevede un limite massimo 
per la costruzione abusiva considerata nel suo complesso pari a 3000 metri cubi. 
Tale disposizione violerebbe gli artt. 9, 97, 117 e 118 Cost., per la parte in 
cui non preciserebbe che non sono ammesse più richieste riferite alla medesima 
area. Poiché tuttavia gli emendamenti - si afferma nel ricorso - potrebbero 
valere solo pro futuro, le censure sono rivolte al presente comma sia nella sua 
versione originaria che in quella risultante a seguito della conversione.

È inoltre censurato il comma 49-ter, introdotto in sede di conversione. Tale 
disposizione viene ritenuta costituzionalmente illegittima per violazione degli 
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto determinerebbe l'accentramento 
della competenza concernente le demolizioni in capo al prefetto. La norma - si 
osserva - non esprimerebbe un principio fondamentale, né del resto sarebbe 
giustificabile in base ad esigenze unitarie, in quanto l'amministrazione statale 
non sarebbe adeguata allo svolgimento della funzione di demolizione, non 
disponendo nemmeno dei dati per effettuare il controllo degli interventi 
edilizi.

23. - Le Regioni Marche, Toscana e Campania, nei rispettivi ricorsi, hanno 
proposto anche istanza di sospensione dell'atto impugnato ai sensi dell'art. 35 
della legge n. 87 del 1953, così come novellato dall'art. 9 della legge n. 131 
del 2003, con argomentazioni non dissimili da quelle poste a fondamento 
dell'istanza di sospensione degli effetti del decreto-legge. La Regione Emilia-
Romagna ha proposto istanza di sospensione con il già richiamato atto autonomo, 
separato dall'atto introduttivo del giudizio e formalmente relativo al ricorso 
n. 83 del 2003, ma rivolto congiuntamente a decreto-legge e legge di 
conversione.

24. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei 
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, 
proponendo argomentazioni non dissimili da quelle, più sopra esposte, contenute 
negli atti di costituzione nei giudizi aventi per oggetto l'art. 32 del d.l. n. 
269 del 2003.

L'Avvocatura dello Stato evidenzia, in aggiunta, come "se la spettanza regionale 
di alcuni (invero moltissimi) settori costituisse limite alla potestà 
legislativa del Parlamento nazionale, questo in pratica solo in pochi casi 
potrebbe deliberare interventi o manovre di politica economica".

In relazione alle doglianze svolte con riguardo ai commi da 14 a 20, 
l'Avvocatura rileva che la Regione non sarebbe legittimata a ricorrere, in 
quanto essa pretenderebbe di far valere non una competenza propria, ma, semmai, 
degli enti locali.

Quanto alle censure concernenti il comma 25, l'Avvocatura ritiene che esse 
prospettino un inammissibile intervento additivo della Corte; e inammissibile 
sarebbe anche l'intervento additivo richiesto in ordine al comma 37, anche se - 
si riconosce - tale intervento "potrebbe fugare le addotte preoccupazioni".

Con riferimento al giudizio promosso dalla Regione Lazio, la difesa erariale 
evidenzia come a suo avviso andrebbe delimitata, in ragione della motivazione 
offerta nel ricorso, la materia del contendere, escludendo da quest'ultima i 
commi da 14 a 24 e il comma 41, in quanto ad essi non sarebbe riferita alcuna 
doglianza.

Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ritiene innanzi tutto che il "monito" 
indirizzato al legislatore dalla sentenza n. 416 del 1995 - ed orientato nel 
senso di vietare una ulteriore reiterazione del condono - non varrebbe ad 
escludere la legittimità costituzionale della normativa oggetto del giudizio, in 
quanto, dinanzi ad un abusivismo "di massa" (quale sarebbe quello che ha 
contraddistinto il periodo successivo alla citata sentenza), il legislatore 
statale non potrebbe rimanere "indifferente o estraneo", dovendo viceversa 
intervenire per necessità "sia di carattere economico [...] sia di carattere 
giuridico".

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost., e del principio di 
eguaglianza, nelle difese dell'Avvocatura si evidenzia come, nel caso de quo, si 
tratterebbe di disuguaglianze di mero fatto, "empiriche", e in quanto tali non 
suscettibili di essere censurate in punto di legittimità costituzionale.

In relazione alle pretese spese di urbanizzazione che conseguirebbero al condono 
edilizio, l'Avvocatura nota come tali spese sussisterebbero comunque, dal 
momento che, per quanto le costruzioni abusive possano soddisfare un effettivo 
fabbisogno abitativo od un fabbisogno di spazi per attività produttive, le spese 
per l'urbanizzazione sarebbero ineludibili.

Il fulcro dei ricorsi regionali, secondo la difesa erariale, sarebbe però non 
già l'incostituzionalità in sé del condono, ma la circostanza che la disciplina 
in questione pretermetta il ruolo delle autonomie territoriali. L'Avvocatura, al 
riguardo, ribadisce che "esigenze tecnico-giuridiche" imporrebbero, nel caso de 
quo, "una normazione esaustiva, self executing, u

nitaria per l'intero territorio nazionale, e - in sintesi - idonea a confluire 
nell'ordinamento penale".

25. - Il Comune di Salerno ha depositato atto di intervento ad adiuvandum nel 
giudizio promosso con il ricorso della Regione Campania avverso l'art. 32 del 
d.l. n. 269 del 2003, come convertito dalla legge n. 326 del 2003, sostenendo 
nel merito la fondatezza del ricorso e associandosi alla richiesta di 
sospensione dell'atto impugnato.

Il Comune di Roma è intervenuto ad adiuvandum nel giudizio promosso dalla 
Regione Lazio, chiedendo l'accoglimento della questione di legittimità 
costituzionale con motivazioni identiche a quelle addotte a sostegno 
dell'intervento nel ricorso proposto dalla Regione Umbria avverso l'art. 32 nel 
testo originario di cui al d.l. n. 269 del 2003.

Nello stesso giudizio, promosso dalla Regione Lazio, nonché in quello promosso 
dalla Regione Marche avverso l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito 
dalla legge n. 326 del 2003, ha presentato atto di intervento ad adiuvandum 
l'Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF) - ONLUS, la 
quale svolge argomentazioni sostanzialmente coincidenti con quelle proposte nei 
ricorsi introduttivi dei giudizi, e conclude nel senso della declaratoria di 
illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate.

26. - In prossimità della camera di consiglio del 24 marzo 2004, fissata per la 
trattazione delle istanze di sospensione degli atti impugnati, la Regione 
Marche, la Regione Campania e la Regione Toscana hanno depositato memorie nelle 
quali espongono le proprie argomentazioni in relazione alle istanze proposte, 
oltre che in relazione al merito dei ricorsi.

La Regione Marche evidenzia come lo strumento predisposto dall'art. 35 della 
legge n. 87 del 1953, così come modificato dall'art. 9 della legge n. 131 del 
2003, sarebbe utilizzabile non solo nel caso di giudizi promossi dallo Stato nei 
confronti di leggi regionali, ma anche ove siano state le Regioni ad impugnare 
un atto normativo primario dello Stato.

Quanto alle motivazioni poste a fondamento dell'istanza, la Regione osserva come 
la disciplina impugnata esponga l'ordinamento giuridico al rischio di numerosi 
pregiudizi irreparabili. Tra questi, innanzi tutto, vi sarebbe quello della 
ineffettività, con particolare riguardo alla "funzione preventiva delle norme 
penali, [...] all'efficacia delle funzioni di polizia amministrativa e locale 
[...], alla coerenza e alla certezza nell'attuazione delle funzioni di 
programmazione in materia di gestione del territorio". Viceversa, la tempestiva 
sospensione delle disposizioni oggetto del giudizio sarebbe in grado di 
restituire, almeno in parte, effettività ai valori costituzionali conculcati. 
Peraltro, si nota, l'utilità della sospensione sarebbe ancor maggiore ove 
risultasse fondata la notizia di un provvedimento normativo del Governo di 
proroga del termine per la presentazione delle istanze di sanatoria. Secondo la 
Regione Marche sarebbero pregiudicati dalla mancata sospensione della normativa 
statale anche i diritti dei cittadini. Infatti, se la legge di conversione 
impugnata fosse dichiarata incostituzionale, le norme penali di favore in essa 
previste non potrebbero essere applicate a quei soggetti che nel frattempo 
avessero già presentato l'istanza di sanatoria, denunciando spontaneamente gli 
illeciti commessi, e ciò in virtù del principio secondo il quale le norme penali 
che prevedono un trattamento più favorevole non possono trovare applicazione, se 
dichiarate incostituzionali, ai fatti anteriori rispetto alla loro entrata in 
vigore. Di qui la menzionata lesione dei diritti dei cittadini, ed in 
particolare di quelli tutelati dall'art. 24 Cost.

La Regione Toscana ribadisce le motivazioni già esposte in sede di ricorso, 
evidenziando come il rigetto dell'istanza di sospensione comporterebbe la 
necessaria attivazione delle procedure di condono da parte dei Comuni, con 
conseguenti spese a carico degli stessi. In relazione a tale profilo, peraltro, 
la Regione Marche sottolinea come la irreparabilità del suddetto danno 
risulterebbe chiaramente dalla circostanza che, ove la disciplina del condono 
fosse dichiarata incostituzionale, verrebbero meno i pur esigui finanziamenti, 
da quest'ultimo derivanti, previsti in favore delle autonomie territoriali. 
Ancora, si evidenzia come l'esecuzione della normativa statale determinerebbe la 
necessità di adeguare gli strumenti urbanistici di programmazione, "piegando 
così le esigenze pubbliche di corretta pianificazione territoriale alla volontà 
di alcuni che, pur avendo commesso illeciti, sono riusciti ad incidere sull'uso 
del territorio". La sospensione della normativa statale sarebbe inoltre 
necessaria al fine di preservare il ruolo della Regione "quale ente di governo 
del territorio". Rilevante sarebbe inoltre - sempre nel senso dell'accoglimento 
dell'istanza cautelare - "la situazione di incertezza che si crea, in attesa 
della definizione del [...] giudizio, per i cittadini destinatari della 
normativa". Ancora, si evidenzia come la mancata sospensione della normativa 
impugnata determinerebbe il blocco dell'attività di controllo che le 
amministrazioni stanno eseguendo sul territorio regionale, nonché dei 
procedimenti giurisdizionali aventi ad oggetto l'irrogazione di sanzioni per 
abusi che potrebbero rientrare nel nuovo condono.

La Regione Campania sostiene che la propria domanda cautelare andrebbe accolta 
in quanto vi sarebbe la "ragionevole possibilità di conformare rapporti in base 
ad una normativa la cui legittimità è contestata": ciò determinerebbe una 
situazione di fatto tale da rendere "assai difficile e costoso" riportare lo 
status quo ante nel caso di esito positivo della decisione nel merito.

Secondo le Regioni ricorrenti le istanze di sospensione andrebbero accolte anche 
perché, a fronte di danni di tale gravità in caso di perdurante efficacia della 
normativa statale impugnata, non deriverebbe nessun pregiudizio ad interessi 
costituzionalmente garantiti ove invece quest'ultima fosse sospesa. Le esigenze 
di tipo finanziario cui si intende far fronte con il condono edilizio, infatti, 
ben potrebbero essere soddisfatte con altri strumenti, e comunque lo Stato ben 
potrebbe incassare gli stessi introiti "da condono" successivamente alla 
decisione di merito della proposta questione di costituzionalità, ove tale 
decisione fosse orientata nel senso del rigetto dei ricorsi.

27. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria per argomentare 
l'infondatezza delle istanze di sospensione formulate dalle Regioni.

Preliminarmente, la difesa erariale afferma che dalle espressioni contenute nel 
novellato art. 35 della legge n. 87 del 1953 per indicare i presupposti in 
presenza dei quali la Corte è chiamata a sospendere l'efficacia degli atti 
normativi impugnati sarebbe desumibile la conseguenza che la sospensione può 
essere disposta solo su leggi regionali, e non anche in relazione a leggi 
statali. In particolare, la formula "ordinamento giuridico della Repubblica" 
sarebbe "sostanzialmente equivalente" a quella "ordinamento giuridico dello 
Stato", contenuta in diversi statuti speciali: tale conclusione sarebbe 
corroborata, oltre che dall'argomento letterale - ossia l'utilizzazione del 
termine "ordinamento" al singolare - anche dalla considerazione della 
"intrinseca unitarietà" dell'ordinamento italiano. Quanto all'espressione 
"interesse pubblico" (che l'Avvocatura qualifica ulteriormente "della 
Repubblica"), secondo la difesa erariale esso andrebbe assimilato - in virtù di 
argomentazioni analoghe a quelle appena esposte - all'interesse nazionale. La 
possibilità di sospendere solo le leggi regionali, e non anche quelle statali, 
inoltre, risponderebbe anche alla ratio politico-sistematica legata alla 
necessità di porre un "contrappeso" alla abolizione del rinvio governativo delle 
leggi regionali previsto dal previgente sistema di controllo di costituzionalità 
di cui all'art. 127 Cost.

Ciò, peraltro, sarebbe confermato anche dal fatto che la competenza statale non 
sarebbe "circoscritta alle sole materie 'elencate' nei commi secondo e terzo 
dell'art. 117 Cost.", risultando semplicemente "compressa dall'esterno" nei casi 
- come quello de quo - "in cui la pluralità di 'materie' congiuntamente 
coinvolte impedisce di assegnare integralmente la competenza" alla sfera 
regionale. Lo Stato, non essendo titolare di una competenza "racchiusa in una 
sfera", potrebbe "esprimere quei parametri e quei valori [...] cui l'art. 35 
citato rimanda".

In relazione all'ultimo dei presupposti in presenza dei quali può essere sospesa 
l'efficacia della legge oggetto di impugnazione, l'Avvocatura evidenzia innanzi 
tutto che il "rischio di pregiudizio" debba ritenersi connesso, non tanto alla 
disposizione legislativa in sé, quanto piuttosto alla illegittimità 
costituzionale della stessa, dal momento che, "se tale illegittimità non fosse 
ravvisabile, mancherebbe la configurabilità dei diritti", e, conseguentemente, 
il rischio del pregiudizio agli stessi.

In astratto, secondo la difesa erariale, anche una legge dello Stato è idonea a 
generare un simile pregiudizio; tuttavia, poiché la Regione può agire nel 
giudizio in via principale solo a tutela della propria sfera di competenza, la 
sospensione di cui all'art. 35 citato potrà disporsi nei confronti di una legge 
statale solo quando questa comporti prima facie il rischio di un pregiudizio sia 
alla sfera di competenza della Regione che ai diritti dei cittadini (che, 
comunque, andrebbero intesi come "diritti costituzionalmente garantiti").

In relazione alla sussistenza in concreto dei presupposti di cui all'art. 35 
della legge n. 87 del 1953 per la sospensione della efficacia degli atti 
legislativi impugnati, l'Avvocatura osserva che gli argomenti proposti dalle 
Regioni dovrebbero ritenersi inammissibili, in quanto non concernenti i "diritti 
dei cittadini", salvo quello addotto dalla Regione Marche, secondo cui 
l'esecuzione della normativa oggetto del giudizio determinerebbe il pregiudizio 
irreparabile del diritto dei cittadini ad un territorio rispettoso dei valori 
costituzionali.

Tuttavia tale argomento, seppur ammissibile, sarebbe, secondo la difesa 
erariale, del tutto infondato. Ciò, innanzi tutto, in quanto "all'immagine [...] 
di un diritto [...] al 'territorio rispettoso' non corrisponde una situazione 
giuridica riconosciuta dall'ordinamento ed attribuita ai singoli individui"; in 
secondo luogo, in quanto la compromissione di tali "diritti" non deriverebbe da 
fatto del legislatore, ma di coloro che, in passato, hanno posto in essere i 
comportamenti abusivi; infine, in quanto, comunque, la normativa impugnata 
escluderebbe la possibilità di sanare abusi compiuti "in presenza di vincoli 
pre-urbanistici o di altre situazioni di particolare lesività dell'ambiente e/o 
di pericolo per l'incolumità".

Una ulteriore ragione di inammissibilità, propria delle istanze aventi per 
oggetto il decreto-legge, sarebbe inoltre individuabile nella circostanza che 
quest'ultimo, in quanto tale, non sarebbe più esistente, in quanto convertito in 
legge.

28. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria separata per difendersi 
nel giudizio instaurato dal ricorso della Regione Emilia-Romagna avverso il d.l. 
n. 269 del 2003, nella quale si osserva come l'argomento che fa perno 
sull'incertezza dei rapporti giuridici nelle more della decisione di merito non 
meriterebbe considerazione, in quanto tale circostanza caratterizzerebbe ogni 
controversia costituzionale. Peraltro - si evidenzia - il "dubbio circa 
l'operatività delle norme impugnate" è stato provocato dalla stessa Regione 
Emilia-Romagna, che non potrebbe dunque avvalersene in questa sede.

A ciò la difesa erariale aggiunge la considerazione secondo la quale la 
circostanza che le autodenunce di abusi non ancora "scoperti" solitamente 
attendono la decisione nel merito della controversia da parte della Corte, 
"unitamente al probabile differimento del termine" per proporre istanza di 
condono "potrebbe indurre le parti a non chiedere un duplice esame della 
controversia". Infine, sarebbe ingiustificata la preoccupazione addotta dalla 
Regione secondo cui essa non potrebbe emanare una disciplina legislativa 
dell'attività urbanistico-edilizia finché permangano i vincoli posti dalle 
disposizioni impugnate; la Regione infatti non avrebbe ancora predisposto 
"quanto occorre per la produzione legislativa".

Chiedendo il rigetto dell'istanza di sospensione, l'Avvocatura si richiama per 
ogni altra considerazione alle memorie relative alle controversie instaurate con 
i ricorsi delle Regioni Toscana, Marche e Campania.

29. - Successivamente, le Regioni Toscana, Marche e Campania hanno depositato 
ulteriori atti nei quali - in considerazione della rinuncia da parte dello Stato 
alla immediata pronunzia sulle istanze di sospensione da essa presentate in 
separati giudizi promossi nei confronti delle leggi regionali concernenti il 
condono edilizio - hanno aderito alla "richiesta di differimento" dell'esame 
delle istanze cautelari auspicata dall'Avvocatura contestualmente alla propria 
rinuncia. 

Preso atto di tale rinuncia, con ordinanza n. 116 del 2004 la Corte ha disposto 
il rinvio dell'esame di tali istanze unitamente al merito.

30. - In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione Campania ha depositato una 
memoria integrativa delle argomentazioni in precedenza svolte. La ricorrente, in 
particolare, contesta le affermazioni dell'Avvocatura secondo le quali gli 
"scopi di recupero erariale" determinerebbero la acquisizione della disciplina 
oggetto del giudizio all'ambito di una materia diversa dal "governo del 
territorio". Tale tesi avrebbe, infatti, effetti "devastanti" sul riparto di 
competenze tra Stato e Regioni e "sulla stessa effettiva rigidità della 
Costituzione" e contrasterebbe con la recente giurisprudenza di questa Corte, 
che avrebbe chiarito come i singoli ambiti di legislazione devono essere 
qualificati in base all'oggetto cui afferiscono e non in base a criteri 
finalistici.

Anche la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria, replicando alle 
osservazioni dell'Avvocatura. In particolare, la Regione sostiene che allo Stato 
sarebbe vietato "sovvertire qualsiasi norma costituzionale" invocando le 
"ragioni di bilancio". Infatti, il riconoscimento del rilievo costituzionale del 
valore dell'equilibrio di bilancio implicherebbe soltanto che "gli interessi 
costituzionali che porterebbero ad imporre spese allo Stato vanno [...] 
contemperati con le esigenze di bilancio, al quale non si possono addossare 
indiscriminatamente ulteriori spese". Viceversa, nel reperimento delle risorse 
finanziarie lo Stato dovrebbe "rispettare i limiti posti dalla Costituzione": da 
tale assunto deriverebbe il carattere eccezionale riconosciuto da questa Corte 
al condono del 1994. 

Quanto alla pretesa dell'Avvocatura di giustificare il carattere dettagliato ed 
autoapplicativo della normativa impugnata in ragione della competenza penale 
riconosciuta allo Stato, la ricorrente nota come "la previsione del condono 
penale non giustifichi l'esenzione dalle sanzioni amministrative, e tanto meno 
una disciplina dettagliata della materia". Ancora, la Regione sostiene 
l'infondatezza del rilievo dell'Avvocatura secondo il quale mancherebbe nella 
doglianza regionale avverso il meccanismo del silenzio-assenso la proposta di 
"una soluzione alternativa", dal momento che, automaticamente, dall'accoglimento 
di detta doglianza risulterebbe "la necessità di un provvedimento esplicito di 
sanatoria".

Anche la Regione Umbria ha depositato una memoria, relativa ad entrambi i 
ricorsi da essa presentati, replicando alle osservazioni contenute nelle memorie 
dell'Avvocatura dello Stato con argomentazioni del tutto analoghe a quelle 
svolte dalla Regione Emilia-Romagna nella memoria sopra richiamata. 

La Regione Toscana, nelle memorie depositate in entrambi i giudizi promossi, 
afferma innanzitutto l'infondatezza dell'eccezione, sollevata dall'Avvocatura 
nei propri scritti difensivi, di inammissibilità dell'impugnazione delle norme 
della legge di conversione del decreto-legge non impugnate nel ricorso 
presentato avverso il d.l. n. 269 del 2003. La giurisprudenza costituzionale 
avrebbe ormai pacificamente affermato che la mancata impugnazione di una norma 
di un decreto-legge convertito in legge senza modificazioni non preclude 
l'impugnazione delle norme della legge di conversione, perché questa stabilisce 
in via definitiva la disciplina normativa. Sarebbe quindi ammissibile 
l'impugnazione dei commi 41, 42 e 43 dell'art. 32 del decreto-legge così come 
convertito dalla legge di conversione.

La Regione precisa, poi, di non aver riproposto, nel ricorso avente ad oggetto 
il testo del decreto-legge convertito, la censura sui commi 9 e 10, perché 
modificati in sede di conversione nel senso di prevedere l'intesa con la 
Conferenza unificata per la individuazione degli ambiti territoriali oggetto di 
riqualificazione e di messa in sicurezza; la ricorrente evidenzia inoltre che il 
comma 9 è stato successivamente abrogato dalla legge n. 350 del 2003.

La ricorrente ribadisce che l'art. 32 censurato, relativamente agli effetti 
amministrativi del condono edilizio, non sarebbe applicabile nel proprio 
territorio in forza della previsione del secondo comma dello stesso art. 32. 
Infatti, la Regione Toscana si sarebbe già dotata di una compiuta normativa 
edilizia che disciplina anche le conseguenze degli illeciti, consentendo la 
regolarizzazione di quelli meramente formali e di quelli sostanzialmente non 
rilevanti, secondo quanto previsto dall'art. 34-ter della legge della Regione 
Toscana 5 agosto 2003, n. 43 [Modifiche e integrazioni alla legge regionale 14 
ottobre 1999, n. 52 (Norme sulle concessioni, le autorizzazioni e le denunce 
d'inizio delle attività edilizie disciplina dei controlli nelle zone soggette al 
rischio sismico disciplina del contributo di concessione sanzioni e vigilanza 
sull'attività urbanistico/edilizia, modifiche ed integrazioni alla legge 
regionale 23 maggio 1994, n. 39 e modifica della legge regionale 17 ottobre 
1983, n. 69)], nonché escludendo del tutto la sanatoria degli illeciti compiuti 
in difformità dalla disciplina urbanistica ed edilizia (art. 37 della medesima 
legge regionale). Conseguentemente, il ricorso della Regione contro l'art. 32 
impugnato dovrebbe ritenersi inammissibile per carenza di interesse e 
parallelamente infondata sarebbe la questione sollevata dallo Stato avverso la 
legge regionale Toscana 4 dicembre 2003, n. 55 (Accertamento di conformità delle 
opere edilizie eseguite in assenza di titoli abilitativi, in totale o parziale 
difformità o con variazioni essenziali, nel territorio della Regione Toscana).

In subordine, la Regione Toscana ribadisce le proprie censure avverso la norma 
impugnata che violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto l'art. 32 sarebbe 
in contrasto con la politica regionale in materia di abusi edilizi, volta a 
sanare solo quelli minori e non invece quelli più gravi; inoltre, sarebbe 
violata la potestà normativa regionale in conseguenza del carattere di dettaglio 
proprio della norma censurata e dell'impossibilità di configurare il condono 
edilizio come un principio fondamentale della materia del governo del 
territorio. La ricorrente, infine, riafferma che l'intervento statale non può 
ritenersi legittimo in quanto strumento di coordinamento della finanza pubblica, 
sia perché questo non potrebbe essere utilizzato per scardinare l'ordine delle 
competenze posto dalla Costituzione, sia perché tale coordinamento in realtà non 
si realizzerebbe, comportando per i Comuni spese aggiuntive ed impreviste per lo 
svolgimento delle procedure amministrative per evadere le domande di condono e 
per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, nonché una riduzione delle 
entrate degli enti locali conseguente al venir meno degli introiti delle 
sanzioni amministrative per gli abusi edilizi. 

La Regione Friuli-Venezia Giulia, nella sua ulteriore memoria, si richiama 
esplicitamente alle argomentazioni esposte dalla Regione Emilia-Romagna. 
Inoltre, evidenzia come l'art. 119, secondo comma, - invocato dall'Avvocatura 
unitamente all'art. 118 per affermare la competenza statale in relazione alla 
"gestione complessiva della finanza pubblica" - e l'art. 117, terzo comma, 
Cost., non affiderebbero allo Stato una potestà esclusiva, ma solo il compito di 
dettare principi fondamentali.

Anche la Regione Lazio ha depositato una memoria integrativa delle 
argomentazioni svolte nel proprio ricorso. Innanzi tutto, la Regione evidenzia 
come le censure proposte, pur se riferite specificamente nei confronti di alcuni 
commi, debbano essere intese - come già evidenziato nel ricorso - come relative 
all'intero art. 32. In secondo luogo - sempre sul versante processuale - nella 
memoria si richiama quella giurisprudenza costituzionale che ha ritenuto 
ammissibili i ricorsi nei confronti della legge di conversione di un decreto-
legge, anche se non contenente emendamenti allo stesso, pur quando non sia stato 
impugnato il decreto.

Nel merito, la Regione Lazio ribadisce le argomentazioni già esposte, 
sottolineando ulteriormente come solo il carattere di straordinarietà, 
eccezionalità e non ulteriore ripetibilità avesse consentito alla Corte 
costituzionale di "salvare" i precedenti condoni edilizi. Ragionando in termini 
diversi, infatti, si giungerebbe a "teorizzare la legittimità costituzionale di 
un condono edilizio sine die, i cui effetti, com'è intuibile, paralizzerebbero 
ogni tentativo di dare una soluzione al problema attraverso lo strumento della 
legislazione ordinaria".

Ancora, del tutto infondato sarebbe l'argomento dell'Avvocatura secondo il quale 
il fondamento della normativa oggetto di impugnazione andrebbe reperito 
nell'art. 120 Cost., dal momento che non vi sarebbero emergenze istituzionali di 
particolare gravità che sole possono consentire l'attivarsi del potere 
contemplato da tale disposizione, peraltro esclusivamente nei casi ivi 
tassativamente previsti. Da ultimo, si evidenzia come anche la Corte dei conti 
avrebbe avanzato dubbi sulla razionalità, da un punto di vista finanziario, 
dell'operazione realizzata con il d.l. n. 269 del 2003.

La Regione Marche, nella propria memoria, contesta le eccezioni di 
inammissibilità dei ricorsi sollevate dalla difesa dello Stato. In particolare, 
sulle censure concernenti la violazione dell'art. 77 Cost., richiama la 
giurisprudenza costituzionale che ne ha riconosciuto l'ammissibilità quando "la 
violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione 
delle attribuzioni costituzionali delle Regioni o delle Province autonome 
ricorrenti". In ordine alla ammissibilità del ricorso regionale anche a tutela 
di posizioni costituzionalmente garantite agli enti locali, la ricorrente 
richiama l'attuale testo dell'art. 32 della legge n. 87 del 1953, che prevede la 
possibilità per la Regione di sollevare questione di legittimità costituzionale 
anche su proposta del Consiglio delle autonomie. Nel merito, insiste sulle 
censure già proposte.

31. - In prossimità dell'udienza pubblica, anche il Comune di Roma ha depositato 
una nuova memoria, svolgendo ulteriori rilievi in ordine alla ammissibilità 
dello stesso e richiamando, nel merito, le argomentazioni dell'atto di 
intervento e dei ricorsi delle Regioni Umbria e Lazio.

32. - L'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria nei giudizi instaurati 
dalla Regione Campania, evidenziando come in essi siano intervenuti alcuni 
Comuni esponendo punti di vista differenti. Ciò proverebbe, secondo 
l'Avvocatura, la difficoltà degli enti locali minori, che non sarebbero in grado 
di fronteggiare le situazioni in cui si trovano.

Nel merito, si osserva come "una manovra di finanza statale che ricolleghi 
introiti all'esercizio (eventuale) da parte dei proprietari di edifici in tutto 
o in parte abusivi della facoltà di definire gli illeciti commessi, rimane pur 
sempre una manovra di finanza statale autonomamente giustificata dalle esigenze 
di questa, e radicata nella competenza legislativa dello Stato ai sensi 
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), e dell'art. 119, comma secondo, 
Cost.".

Da ultimo, la difesa erariale precisa che il richiamo all'art. 120 Cost. deve 
essere inteso nel senso che da tale disposizione sarebbe desumibile un principio 
generale, consistente nella possibilità (anzi, necessità) di interventi di 
carattere straordinario e aggiuntivo per evitare la compromissione di interessi 
superiori.

Con la memoria depositata nel giudizio instaurato dalla Regione Lazio, 
l'Avvocatura dello Stato ribadisce che il ricorso deve considerarsi 
inammissibile, in quanto rivolto nei confronti della legge di conversione, anche 
in relazione alle parti del decreto non modificate, pur non essendo stato 
quest'ultimo oggetto di impugnazione.

Anche nei giudizi instaurati dalla Regione Toscana, l'ulteriore memoria 
difensiva dell'Avvocatura ribadisce l'eccezione di inammissibilità del ricorso 
avverso il testo del decreto-legge convertito, in quanto avrebbe ad oggetto 
anche disposizioni vigenti fin dal 2 ottobre 2003, le quali dunque sarebbero 
state impugnate oltre il termine fissato dall'art. 127, secondo comma, Cost. 
Inoltre l'impugnazione dei commi 41, 42 e 43 dell'art. 32 non sarebbe sorretta 
da alcuna motivazione. Nel merito, l'Avvocatura sostiene l'infondatezza della 
censura concernente il comma 49-ter dell'art. 32, dal momento che la norma si 
limiterebbe ad assegnare alla prefettura compiti meramente esecutivi delle 
ordinanze di demolizione o di acquisizione gratuita delle opere abusive, 
disposte dagli enti locali, e pertanto nessun potere autonomo verrebbe 
riconosciuto alla prefettura. In ordine alle altre censure mosse dalla Regione, 
la difesa erariale richiama le argomentazioni già svolte nei precedenti scritti 
difensivi.

Nella memoria concernente i giudizi promossi dalla Regione Marche, l'Avvocatura 
ribadisce l'eccezione di inammissibilità conseguente all'impossibilità per la 
Regione di far valere parametri costituzionali diversi da quelli che definiscono 
l'assetto delle competenze. Nel merito ritiene che il ricorso regionale sarebbe 
carente di attualità dell'interesse ove fosse vera la situazione di efficienza 
di tutela del territorio sotto il profilo urbanistico-edilizio che la ricorrente 
vorrebbe accreditare.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Campania, Marche, Toscana, Emilia-Romagna, Umbria e Friuli-
Venezia Giulia hanno impugnato l'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 
269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione 
dell'andamento dei conti pubblici), ed in particolare i commi: 1, 2, 3, 5, 14-
20; 25-31; 32 e seguenti (reg. ric. n. 76 del 2003); 1, 2, 3, 5, 6, 9, 10, 13, 
14-20; 24-41; (reg. ric. n. 81 del 2003); 1, 3, 5, 6, 9, 10, 14-20; 24, 25-40 
(reg. ric. n. 82 del 2003); 1, 2, 3, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40, 
nonché l'Allegato 1 (reg. ric. nn. 83, 87 del 2003); 1, 2, 3, 4, 25, 26, lettera 
a), 28, 32, 35, 37, 38, 40, nonché l'Allegato 1 (reg. ric. n. 89 del 2003). La 
Regione Marche ha impugnato anche l'art. 32 citato nel suo complesso.

Le prospettazioni contenute nei ricorsi introduttivi dei giudizi sollevano 
rilievi di costituzionalità sostanzialmente analoghi e sintetizzabili nella 
pretesa violazione dei seguenti parametri costituzionali:

a) l'art. 117, quarto comma, della Costituzione (nonché, secondo i ricorsi della 
Regione Campania, l'art. 114 Cost.), in quanto la normativa impugnata 
interverrebbe nella materia dell'edilizia, affidata alla competenza residuale 
delle Regioni; ovvero, in subordine, l'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto 
interverrebbe nella materia dell'urbanistica, affidata alla competenza residuale 
delle Regioni (così, in particolare, i ricorsi della Regione Campania e della 
Regione Marche); ovvero, in via ulteriormente subordinata, l'art. 117, terzo 
comma, Cost., in quanto interverrebbe con una disciplina di dettaglio in una 
materia, quale quella del "governo del territorio", affidata alla competenza 
concorrente di Stato e Regioni, e non essendo, più in generale, la stessa idea 
di condono edilizio idonea ad essere qualificata quale principio fondamentale 
della materia;

b) l'art. 118 Cost., in quanto la disciplina del condono edilizio determinerebbe 
la vanificazione degli interventi di pianificazione e controllo locale, nonché 
la necessità di apprestare appositi strumenti urbanistici e soluzioni di governo 
del territorio che tengano conto delle conseguenze della disciplina statale 
impugnata, cosicché le Regioni e gli enti locali sarebbero costretti a subire, 
anziché governare, le destinazioni urbanistiche del territorio (così, in 
particolare, i ricorsi della Regione Campania, della Regione Marche e della 
Regione Toscana);

c) l'art. 77 Cost., dal momento che difetterebbero i presupposti costituzionali 
per l'esercizio della decretazione d'urgenza (così i ricorsi della Regione 
Campania e della Regione Marche); difetterebbe inoltre il requisito, 
costituzionalmente necessario, della omogeneità del contenuto del decreto-legge 
(così i ricorsi della Regione Campania); infine, il decreto-legge sarebbe 
inidoneo a porre i principi fondamentali di cui all'art. 117, terzo comma, 
Cost.;

d) l'art. 119 Cost., e l'autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali 
in esso contemplata, in quanto il condono edilizio, disposto in vista di 
esigenze finanziarie del bilancio statale, comporterebbe spese particolarmente 
ingenti e di vario genere a carico delle finanze delle autonomie territoriali, a 
fronte di una compartecipazione al gettito delle operazioni di condono che 
sarebbe decisamente esigua;

e) l'art. 25 Cost., in quanto la reiterazione con cadenza novennale della 
sanatoria edilizia, implicando "non solo la lesione del principio di legalità", 
ma ledendo "soprattutto la fiducia dei cittadini sulla effettiva capacità degli 
organi pubblici di garantire il rispetto dei valori costituzionali coinvolti 
nella disciplina urbanistica ed edilizia", determinerebbe la violazione del 
principio di tassatività e certezza delle norme penali (così i ricorsi della 
Regione Marche);

f) l'art. 3 Cost., in quanto la disciplina in esame, riaprendo ed estendendo i 
termini del condono, introdurrebbe un sistema discriminatorio a svantaggio di 
coloro che, rispettando la normativa, non hanno costruito perché privi del 
titolo abilitativo, dovendo subire però le conseguenze in termini di degrado 
urbanistico del condono, trattando in modo uguale situazioni diverse, ossia 
quella di chi ha costruito in base ad un titolo legittimo e quella di chi ha 
costruito abusivamente, e non consentendo "di riportare ad uguaglianza, 
attraverso la sanzione, chi si è astenuto da comportamenti illeciti e chi 
illecitamente li ha compiuti";

g) l'art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto la 
reiterazione del condono edilizio farebbe venir meno i caratteri di assoluta 
straordinarietà, eccezionalità ed irripetibilità che soli, secondo la 
giurisprudenza costituzionale, possono giustificare la sanatoria; nel caso in 
questione mancherebbero del tutto quelle circostanze eccezionali che, nelle 
precedenti situazioni, hanno portato la Corte costituzionale a ritenere 
giustificata la sanatoria; sarebbero incisi numerosi principi costituzionali, 
senza però che sia perseguito adeguatamente l'obiettivo della stessa disciplina 
impugnata;

h) l'art. 97 Cost., ed in particolare i principi di imparzialità dei pubblici 
poteri e di buon andamento dell'amministrazione, che sarebbero frustrati dalla 
inanità degli sforzi compiuti dalle amministrazioni locali al fine di reprimere 
l'abusivismo;

i) l'art. 9 e l'art. 117, terzo comma, Cost. (che sancisce la competenza 
regionale in tema di valorizzazione dei beni ambientali), nonché il "principio 
costituzionale di indisponibilità dei valori costituzionalmente tutelati", in 
quanto il valore costituzionale dell'ordinato assetto del territorio non 
potrebbe "essere scambiato con valori puramente finanziari", come invece avviene 
nel caso del condono edilizio;

j) gli artt. 9, 32, 41 e 42 Cost., dal momento che la sanatoria prevista dalla 
disciplina impugnata inciderebbe negativamente nei confronti di valori 
costituzionali che tutti i livelli di governo e in particolare le regioni hanno 
il diritto-dovere di tutelare nella loro effettività, quali: i valori 
paesistico-ambientali, il valore della salute, il valore del corretto e ordinato 
svolgimento dell'attività imprenditoriale in materia edilizia, la tutela del 
diritto di proprietà (così i ricorsi della Regione Marche);

k) il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo, nonché 
l'art. 2 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione e ampliamento delle 
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni 
e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i 
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la 
Conferenza Stato-città ed autonomie locali), che tale principio recepisce, e il 
principio costituzionale che prescrive "la partecipazione regionale al 
procedimento legislativo delle leggi statali ordinarie, quando queste 
intervengano in materia di competenza concorrente", desumibile dall'art. 11 
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della 
parte seconda della Costituzione), dal momento che, in sede di adozione del 
decreto-legge, le autonomie regionali non sono state consultate attraverso la 
Conferenza Stato-Regioni;

l) il giudicato costituzionale, ed in particolare le sentenze di questa Corte n. 
427 del 1995, n. 416 del 1995, n. 231 del 1993, n. 369 del 1988 e n. 302 del 
1988, con cui sarebbe stato "attribuito al regime di sanatoria [...] carattere 
episodico e delimitato temporalmente", pena la illegittimità costituzionale 
(così i ricorsi della Regione Campania);

m) l'art. 4, numero 12, e l'art. 8 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, 
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), in riferimento 
all'autonomia legislativa e amministrativa della Regione nella materia 
urbanistica, in quanto le competenze regionali in detta materia potrebbero 
essere legittimamente vincolate solo dalla Costituzione, dai principi generali 
dell'ordinamento giuridico e dalle norme fondamentali di grande riforma 
economico-sociale, tra le quali non potrebbe certo essere annoverata la 
previsione di un condono edilizio.

2. - Le ricorrenti hanno altresì proposto, in via subordinata, le seguenti 
specifiche censure:

n) il comma 26, lettera a), dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, nella parte 
in cui subordina la sanabilità alla legge regionale nel caso degli abusi minori 
in zone non vincolate, sottraendo viceversa alla decisione regionale gli abusi 
maggiori e gli abusi minori in zone vincolate, violerebbe i principi di 
eguaglianza e ragionevolezza, nonché gli artt. 117 e 118 Cost.;

o) il comma 25, "in quanto non eccettua dal condono gli abusi per i quali il 
procedimento sanzionatorio sia già iniziato", violerebbe il principio di 
ragionevolezza, poiché - una volta iniziato il procedimento sanzionatorio - il 
condono edilizio non porterebbe alcun vantaggio al pubblico interesse, né in 
termini di "uscita allo scoperto" di situazioni di illegalità, né in termini 
economici, poiché le sanzioni urbanistiche sono essenzialmente di carattere 
pecuniario;

p) i commi 3, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, lettere b) e c), 37, 38, 40 e 
l'Allegato 1, in quanto con disciplina dettagliata ed autoapplicativa 
stabiliscono le modalità, i termini e le procedure relative al condono edilizio, 
violerebbero l'art. 117 Cost., perché la competenza dello Stato a dettare norme 
non cedevoli non sarebbe giustificata, nel caso di specie, né da materie 
indicate dall'art. 117, secondo comma, né dall'attrazione di funzioni 
amministrative allo Stato in base all'art. 118;

q) i commi 25 e 35 violerebbero il principio di ragionevolezza, in quanto la 
disciplina del comma 25 estende il condono agli abusi compiuti sino a sei mesi 
prima dell'entrata in vigore del decreto-legge impugnato (mentre nel caso dei 
due precedenti condoni il termine era rispettivamente di un anno e di 
diciassette mesi) e ciò renderebbe particolarmente difficile distinguere le 
opere ultimate da quelle non ultimate, complicando notevolmente l'attività di 
vigilanza amministrativa; la disciplina risulterebbe collegata al disposto del 
comma 35, in forza del quale è sufficiente, ove l'opera abusiva non superi i 450 
metri cubi, una autocertificazione per la prova dello "stato dei lavori", 
consentendo così di far passare per già costruite opere in corso di costruzione 
o ancora da costruire;

r) il comma 25 violerebbe gli artt. 3, 9, 97, 117 e 118 Cost., nella parte in 
cui prevede un limite di volume (750 metri cubi) per ogni singola richiesta di 
sanatoria, senza però precisare che non sono ammesse più richieste riferite alla 
medesima area;

s) il comma 37 violerebbe il principio di ragionevolezza, dal momento che 
sarebbe "palese" il contrasto con tale principio di una norma che sana gli abusi 
in virtù del solo decorso del tempo con un meccanismo di "silenzio-assenso", 
nonché gli artt. 9, 97, 117 e 118 Cost. (e gli artt. 4 e 8 dello Statuto 
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), perché renderebbe eventuale il 
controllo dei Comuni sull'ammissibilità delle domande di condono, ledendo 
altresì le competenze regionali in materia di governo del territorio;

t) i commi da 14 a 20 ed il comma 24, che disciplinano la sanatoria degli abusi 
commessi sulle aree di proprietà statale, facendola dipendere unicamente dalla 
volontà e dalla decisione dello Stato proprietario, senza dare alcuna rilevanza 
a quanto in merito stabilito dal legislatore regionale, violerebbero l'art. 117 
Cost., che affida alle Regioni la competenza a disciplinare l'ammissibilità 
urbanistica degli interventi anche sulle aree di proprietà dello Stato, nonché 
gli artt. 118 e 119, perché la decisione sulla ammissibilità della sanatoria 
viene riservata al soggetto proprietario dell'area, senza possibilità di 
contraddittorio con gli enti locali interessati e in assenza di una previa 
intesa con le Regioni;

u) il comma 5, il quale affida al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 
un ruolo di coordinamento per l'applicazione della normativa sul condono, 
violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., perché non vi sarebbe alcuna esigenza 
unitaria in grado di giustificare l'attribuzione ad un organo statale di tale 
funzione, in una materia, come il "governo del territorio", attribuita alla 
competenza regionale;

v) il comma 6 violerebbe l'art. 118 Cost., perché in una materia regionale 
determinerebbe la avocazione di funzioni amministrative al centro senza 
prevedere, come richiesto dalla sentenza n. 303 del 2003, l'intesa con la 
Regione interessata, nonché l'art. 119 Cost., il quale non ammette finanziamenti 
vincolati alla realizzazione di interventi scelti dal Ministro;

w) i commi 9 e 10 violerebbero gli artt. 118 e 119 Cost. per ragioni analoghe a 
quelle appena richiamate.

3. - Le Regioni Campania, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna (quest'ultima con 
atto separato, notificato il 9 febbraio 2004 e depositato il 10 febbraio 2004) 
chiedono inoltre l'applicazione dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), come 
sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per 
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 
ottobre 2001, n. 3), ritenendo sussistenti le condizioni ivi previste perché la 
Corte possa sospendere in via cautelare l'esecuzione della normativa impugnata.

4. - Le Regioni Lazio, Marche, Toscana, Umbria, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-
Romagna e Campania hanno impugnato l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, così come 
risultante dalla conversione in legge ad opera della legge 24 novembre 2003, n. 
326 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 
2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la 
correzione dell'andamento dei conti pubblici), ed in particolare i commi: 1, 2, 
3, 9, 14-23; 25, 26, 32-38; 41 e 42 (reg. ric. n. 6 del 2004); 1, 2, 3, 5, 6, 9, 
10, 13, 14-20; 24-41 (reg. ric. n. 8 del 2004); 1, 3, 5, 14-20; 25-43; 49-ter 
(reg. ric. n. 10 del 2004); 1, 3, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40 e 
l'Allegato 1 (reg. ric. n. 11 del 2004); 1, 3, 4, 25, 26, lettera a), 28, 32, 
35, 37, 38, 40 e l'Allegato 1 (reg. ric. n. 12 del 2004); 1, 2, 3, 25, 26, 
lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40 e l'Allegato 1 (reg. ric. n. 13 del 2004); 1, 
2, 3, 5, 14-20; 25-50 (reg. ric. n. 14 del 2004). Le Regioni Marche e Campania 
hanno impugnato anche l'art. 32 citato nel suo complesso.

Le ricorrenti ripropongono sostanzialmente le medesime censure già sollevate nei 
confronti dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 nel testo originario, con le 
seguenti precisazioni e aggiunte.

L'art. 77 Cost. sarebbe violato anche dalla legge n. 326 del 2003, dal momento 
che la carenza dei requisiti costituzionalmente previsti per la decretazione 
d'urgenza si ripercuoterebbe, quale vizio in procedendo, anche nei confronti 
della legge di conversione.

La Regione Marche lamenta la violazione dell'art. 79 Cost., in quanto il 
provvedimento normativo impugnato costituirebbe, nella sostanza, una vera e 
propria amnistia, adottata senza percorrere le vie del procedimento aggravato 
previsto dalla citata disposizione costituzionale

L'art. 3 Cost. è invocato, nel ricorso della Regione Lazio, anche in quanto la 
disciplina impugnata violerebbe il principio di eguaglianza a causa della 
perdita di valore degli immobili dei cittadini rispettosi della legge 
conseguente alla immissione sul mercato di immobili abusivi, nonché dell'aumento 
della pressione fiscale a carico dei medesimi cittadini al fine di reperire le 
risorse finanziarie volte alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Sempre secondo la Regione Lazio, il principio di ragionevolezza, sancito dal 
medesimo art. 3 Cost., sarebbe violato anche perché dalla normativa risultante 
dalle modifiche operate in sede di conversione e derivante dalle abrogazioni 
disposte dalla legge finanziaria per il 2004, emergerebbe chiaramente che 
sarebbe rimasto soltanto il condono edilizio, mentre sarebbero stati abrogati i 
fondi per la riqualificazione urbanistica e ambientale, pur ritenuti 
evidentemente insufficienti dalle Regioni, ciò che renderebbe palese "la 
irragionevolezza e la scarsa attendibilità del meccanismo congegnato attraverso 
le varie disposizioni di cui all'art. 32, per realizzare finalità di reale e 
credibile intento di riqualificazione del territorio"; inoltre, la modifica 
dell'art. 32 della legge n. 47 del 1985 renderebbe applicabile il condono anche 
alla pratiche restate inevase sotto l'egida di precedenti condoni, con il 
risultato di realizzare l'effetto di un "condono 'open'".

Per quel che concerne le singole disposizioni contenute nell'art. 32 del d.l. n. 
269 del 2003, così come risultante dalla conversione ad opera della legge n. 326 
del 2003, le Regioni ricorrenti ribadiscono le censure già proposte nei 
confronti del testo originario del decreto-legge, evidenziando, tuttavia, alcuni 
profili nuovi di impugnazione connessi con le modifiche normative introdotte 
dalla legge di conversione.

Il comma 25 dell'art. 32 viene censurato in quanto, prevedendo un limite massimo 
per la costruzione abusiva considerata nel suo complesso pari a 3000 metri cubi, 
violerebbe gli artt. 3, 9, 97, 117 e 118 Cost., poiché non preciserebbe che non 
sono ammesse più richieste riferite alla medesima area; viene peraltro mantenuta 
ferma la censura rivolta al medesimo comma 25 nella versione originaria del d.l. 
n. 269 del 2003, in quanto gli emendamenti introdotti in sede di conversione 
opererebbero soltanto pro futuro.

Dei commi 9 e 10 si ribadisce il contrasto con l'art. 118 Cost., nonostante che 
il comma 9, nel testo risultante a seguito della conversione, preveda l'intesa 
con la Conferenza unificata, in quanto risulterebbe comunque riconosciuta una 
priorità alle aree oggetto di programmi di riqualificazione approvati con 
decreto del Ministro dei lavori pubblici.

Nei ricorsi suddetti si propone, infine, censura avverso il comma 49-ter, 
introdotto in sede di conversione, il quale, determinando l'accentramento della 
competenza concernente le demolizioni in capo al prefetto, violerebbe gli artt. 
117, terzo comma, e 118 Cost.; ciò in quanto tale norma non esprimerebbe un 
principio fondamentale, né del resto sarebbe giustificabile in base ad esigenze 
unitarie, in quanto l'amministrazione statale non sarebbe adeguata allo 
svolgimento di tale funzione, non disponendo nemmeno dei dati per effettuare il 
controllo degli interventi edilizi.

5. - Le Regioni Campania, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna chiedono inoltre, 
anche nei confronti dell'art. 32 come risultante dalle modifiche operate in sede 
di conversione, l'applicazione dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, come 
sostituito dall'art. 9 della legge n. 131 del 2003, ritenendo sussistenti le 
condizioni ivi previste perché la Corte possa sospendere in via cautelare 
l'esecuzione della normativa impugnata.

6. - La Regione Basilicata ha impugnato, con un unico ricorso, l'art. 32 del 
d.l. n. 269 del 2003, sia nel testo originario che nel testo risultante dalla 
legge di conversione, esponendo censure rivolte in generale nei confronti 
dell'intero art. 32, e sostanzialmente corrispondenti, nel merito, a quelle più 
sopra richiamate.

7. - La Regione Toscana, con il ricorso n. 10 del 2004, ha impugnato anche 
l'art. 14, commi 1 e 2, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito della legge di 
conversione n. 326 del 2003, mentre la Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 
13 del 2004, ha impugnato anche l'art. 21, nonché i commi 21 e 22 dell'art. 32. 
Tali ultime disposizioni, congiuntamente al comma 23, risultano impugnate 
altresì dalla Regione Campania, con entrambi i propri ricorsi (n. 76 del 2003 e 
n. 14 del 2004).

Per ragioni di omogeneità di materia, tali questioni di costituzionalità 
verranno trattate separatamente da quelle concernenti la disciplina del condono 
edilizio di cui all'art. 32 sollevate con i medesimi ricorsi e appena 
illustrate, per essere definite con distinte decisioni di questa Corte.

8. - In considerazione dell'identità della materia, nonché dei profili di 
illegittimità costituzionale fatti valere, i ricorsi, per la parte relativa 
all'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, sia nel testo originario, che in quello 
risultante dalla conversione ad opera della legge n. 326 del 2003, possono 
essere riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.

9. - Con ordinanza letta nella pubblica udienza dell'11 maggio 2004 e allegata 
alla presente sentenza, sono stati dichiarati inammissibili gli interventi 
spiegati nel giudizio dai Comuni di Roma, Salerno, Ischia e Lacco Ameno, dal 
CODACONS e dal World Wide Fund for Nature (WWF) ONLUS.

10. - Deve essere dichiarata l'inammissibilità del ricorso n. 6 del 2004, 
proposto dalla Regione Lazio, in quanto notificato al Presidente del Consiglio 
dei ministri presso l'Avvocatura generale dello Stato e non presso la Presidenza 
del Consiglio dei ministri (cfr., da ultimo, la sentenza n. 333 del 2000).

11. - Il ricorso della Regione Basilicata si rivolge genericamente nei confronti 
dell'intero art. 32, pur motivando soltanto in relazione al condono edilizio. È 
possibile tuttavia - non essendo specificamente indicati i commi dell'articolo 
nei cui confronti vengono rivolte le doglianze - interpretare il ricorso come 
rivolto esclusivamente nei confronti delle disposizioni che disciplinano il 
condono edilizio (cfr., ad esempio, sentenza n. 15 del 2004). Analogamente è da 
dirsi in relazione ai ricorsi delle Regioni Marche e Campania, nella parte in 
cui si rivolgono all'art. 32 nella sua interezza.

12. - Inammissibili, invece, devono essere ritenute le censure rivolte dalla 
Regione Campania specificamente nei confronti dei commi 44, 45, 46, 47, 48, 49 e 
50 del d.l. n. 269 del 2003 e dei medesimi commi, nonché dei commi 49-bis e 49-
quater, del testo dell'art. 32 convertito dalla legge n. 326 del 2003, in quanto 
non sorrette da alcuna delle argomentazioni in diritto rinvenibili nei ricorsi. 
Ciò a prescindere dal fatto che la medesima Regione Campania, nel ricorso n. 14 
del 2004 avverso il testo del decreto-legge così come convertito in legge dalla 
legge n. 326 del 2003, impugna erroneamente i commi 48 e 49, soppressi in sede 
di conversione in legge.

Ancora, va esclusa l'ammissibilità delle censure sollevate dalla Regione Marche, 
con i ricorsi n. 81 del 2003 e n. 8 del 2004, in relazione ai parametri 
costituiti dagli artt. 32, 41 e 42 Cost., in quanto non viene fornita alcuna 
motivazione autonoma rispetto agli altri profili di doglianza. 

Del pari inammissibile è la censura proposta dalla Regione Campania, con i 
ricorsi n. 76 del 2003 e n. 14 del 2004, in riferimento al parametro dell'art. 
114 Cost., anch'essa non motivata in alcun modo.

Il rilievo di incostituzionalità di cui alla sopra indicata lettera h) - fondato 
sulla violazione dell'art. 97 Cost., in quanto i principi di imparzialità dei 
pubblici poteri e di buon andamento dell'amministrazione sarebbero frustrati 
dalla inanità degli sforzi compiuti dalle amministrazioni locali al fine di 
reprimere l'abusivismo - deve invece essere dichiarato inammissibile perché 
eccessivamente generico. 

Quanto alla censura concernente il comma 10 dell'art. 32, formulata in entrambi 
i ricorsi della Regione Marche e nel ricorso della Regione Toscana avverso il 
testo del d.l. n. 269 del 2003, ne va dichiarata l'inammissibilità con 
riferimento al ricorso n. 8 del 2004 della Regione Marche per carenza di 
qualunque autonoma motivazione, mentre le modifiche apportate dalla legge di 
conversione debbono ritenersi satisfattive delle doglianze prospettate delle 
ricorrenti in relazione al testo originario del decreto-legge, consentendo - in 
assenza di un'attuazione medio tempore della norma impugnata - di dichiarare la 
cessazione della materia del contendere (cfr., da ultimo, ordinanza n. 137 del 
2004).

13. - Numerose tra le questioni proposte dalle Regioni ricorrenti fanno 
riferimento a parametri differenti da quelli specificamente concernenti il 
riparto di competenze tra le stesse e lo Stato. Non possono essere ritenute 
ammissibili le censure relative ad aspetti che non siano potenzialmente idonei 
"a determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni 
o Province autonome ricorrenti" (sentenza n. 303 del 2003; cfr., inoltre, le 
sentenze n. 353 del 2001, n. 503 del 2000, n. 408 del 1998, n. 87 del 1996). 
Alla luce di tale criterio deve essere dichiarata l'inammissibilità della 
questione di cui alla sopra indicata lettera f), secondo la quale la disciplina 
impugnata violerebbe l'art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di 
eguaglianza, perché discriminerebbe tra cittadini rispettosi della legalità e 
cittadini che non lo siano, in sfavore dei primi. È del tutto evidente, infatti, 
che tale vizio non sarebbe in grado di incidere in alcun modo sulla sfera di 
autonomia delle ricorrenti. Per le medesime ragioni è inammissibile anche la 
censura di cui alla sopra indicata lettera e), secondo la quale la disciplina 
impugnata violerebbe l'art. 25 Cost. e, in particolare, i principi di legalità, 
tassatività e certezza delle norme penali.

14. - Vanno disattese, invece, le eccezioni di inammissibilità formulate 
dall'Avvocatura dello Stato nei confronti delle censure di cui alle sopra 
indicate lettere d) e t), secondo le quali le Regioni non sarebbero legittimate 
a ricorrere avverso la disciplina impugnata, in quanto pretenderebbero di far 
valere competenze non solo proprie, ma anche degli enti locali. 

Infatti, la stretta connessione, in particolare in materia urbanistica e in tema 
di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle 
autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia 
potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali. 
Ciò al di là del fatto che il nuovo quarto comma dell'art. 123 Cost. ha 
configurato il Consiglio delle autonomie locali come organo necessario della 
Regione e che l'art. 32, secondo comma, della legge n. 87 del 1953 (così come 
sostituito dall'art. 9, comma 2, della legge n. 131 del 2003), ha attribuito 
proprio a tale organo un potere di proposta alla Giunta regionale relativo al 
promovimento dei giudizi di legittimità costituzionale in via diretta contro le 
leggi dello Stato.

15. - Nel periodo intercorrente tra l'approvazione della legge di conversione n. 
326 del 2003 e la proposizione dei ricorsi nei confronti di quest'ultima, è 
intervenuta la legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione 
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), che ha 
abrogato i commi 6, 9 e 24 dell'art. 32 in questione. Tale sopravvenienza 
normativa, in considerazione del tenore delle censure rivolte avverso le 
disposizioni menzionate, deve essere ritenuta satisfattiva delle pretese 
regionali. Conseguentemente, anche alla luce della evidente inattuazione medio 
tempore di tali disposizioni, deve essere dichiarata la cessazione della materia 
del contendere riguardo alle predette censure.

16. - A questo punto è possibile passare ad esaminare i profili di merito delle 
rimanenti censure prospettate dalle Regioni ricorrenti, tenendo conto che i 
riferimenti che si faranno di seguito alle disposizioni oggetto del giudizio 
devono intendersi relativi, salvo diversa esplicita indicazione, al testo 
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 quale convertito in legge dalla legge n. 
326 del 2003.

17. - In via preliminare appare opportuno evidenziare alcune caratteristiche 
generali di questo nuovo condono edilizio.

Malgrado la titolazione dell'art. 32 sia "Misure per la riqualificazione 
urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione dell'attività di 
repressione dell'abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti 
edilizi e delle occupazioni delle aree demaniali", l'oggetto fondamentale di 
tale disposizione è la previsione e la disciplina di un nuovo condono edilizio 
esteso all'intero territorio nazionale, di carattere temporaneo ed eccezionale 
rispetto all'istituto a carattere generale e permanente del "permesso di 
costruire in sanatoria", disciplinato dagli artt. 36 e 45 del d.P.R. 6 giugno 
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in 
materia edilizia), ancorato a presupposti in parte diversi e comunque sottoposto 
a condizioni assai più restrittive.

Si tratta, peraltro, di un condono che si ricollega sotto molteplici aspetti ai 
precedenti condoni edilizi che si sono succeduti dall'inizio degli anni ottanta: 
ciò è reso del tutto palese dai molteplici rinvii contenuti nell'art. 32 alle 
norme concernenti i precedenti condoni, ma soprattutto dal comma 25 dell'art. 
32, il quale espressamente rinvia alle disposizioni dei "capi IV e V della legge 
28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come 
ulteriormente modificate dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e 
successive modificazioni e integrazioni", disponendo che tale normativa, come 
ulteriormente modificata dal medesimo art. 32, si applica "alle opere abusive" 
cui la nuova legislazione appunto si riferisce. Attraverso questa tecnica 
normativa, consistente nel rinvio alle disposizioni dell'istituto del condono 
edilizio come configurato in precedenza, si ha una esplicita saldatura fra il 
nuovo condono ed il testo risultante dai due precedenti condoni edilizi di tipo 
straordinario, cui si apportano solo alcune limitate innovazioni.

Resta, in particolare, la caratteristica fondamentale di mantenere collegato il 
condono penale con la sanatoria amministrativa: l'integrale pagamento 
dell'oblazione, oltre a costituire il presupposto per l'estinzione dei reati 
edilizi, estingue anche i relativi procedimenti di esecuzione delle sanzioni 
amministrative (cfr. art. 38, secondo comma, della legge n. 47 del 1985) e 
costituisce uno dei requisiti per il rilascio del titolo abilitativo in 
sanatoria (commi 32 e 37 dell'art. 32 in questione); ancora, l'oblazione 
interamente corrisposta costituisce condizione perché la sanatoria renda 
inapplicabili le sanzioni amministrative, "ivi comprese le pene pecuniarie e le 
sovrattasse previste per le violazioni delle disposizioni in materia di imposte 
sui redditi relativamente ai fabbricati abusivamente eseguiti" (cfr. art. 38, 
quarto comma, della legge n. 47 del 1985).

Ciò non esclude, peraltro, che - ove sia stata effettuata l'oblazione - pur in 
presenza di diniego di sanatoria, si estinguano i reati edilizi e le sanzioni 
amministrative consistenti nel pagamento di una somma di denaro siano "ridotte 
in misura corrispondente all'oblazione versata" (art. 39 della legge n. 47 del 
1985).

Rispetto ai precedenti, l'attuale condono risulta per alcuni profili più 
ristretto, dal momento che il comma 25, relativamente alle nuove costruzioni 
residenziali, pone un limite complessivo di 3.000 metri cubi ai volumi sanabili, 
e definisce analiticamente le tipologie di abusi condonabili (comma 26 e 
Allegato 1), introducendo altresì alcuni nuovi limiti all'applicabilità del 
condono (comma 27), che si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 
della legge n. 47 del 1985. A fianco di tali previsioni, viene disciplinata 
analiticamente la possibilità di sanare opere abusive edificate su aree di 
proprietà dello Stato o facenti parte del demanio statale o su aree gravate da 
diritti di uso civico (commi da 14 a 20). 

Il richiamo all'intero capo IV della legge n. 47 del 1985 rende applicabile 
anche al presente condono la sospensione dei procedimenti amministrativi e 
giurisdizionali disposta dall'art. 44 della legge n. 47 del 1985, con effetto 
dalla data di entrata in vigore del decreto e fino alla scadenza dei termini 
fissati per la presentazione delle domande di sanatoria [stabilito, come è noto, 
originariamente al 31 marzo 2004, quindi differito al 31 luglio 2004 dal 
decreto-legge 31 marzo 2004, n. 82 (Proroga di termini in materia edilizia), 
convertito in legge ad opera della legge 28 maggio 2004 n. 141 (Conversione in 
legge del decreto-legge 31 marzo 2004, n. 82, recante proroga di termini in 
materia edilizia)].

La regolare e tempestiva presentazione di tale domanda al Comune competente, 
nonché il versamento dell'oblazione, "sospende il procedimento penale e quello 
per le sanzioni amministrative" (art. 38, primo comma, della legge n. 47 del 
1985).

Il titolo abilitativo è rilasciato dal Comune, ove non vi siano motivi ostativi 
(art. 35 della legge n. 47 del 1985), ma il comma 37 dell'art. 32 del d.l. n. 
269 del 2003 dispone che il decorso di 24 mesi dalla consegna della 
documentazione, senza che l'amministrazione abbia adottato un provvedimento 
negativo, integra un'ipotesi di silenzio-assenso, che equivale al rilascio del 
titolo abilitativo in sanatoria.

Da notare, infine, che permane l'atipicità dell'oblazione delineata da questa 
legislazione (e destinata all'erario statale, ai sensi dell'art. 34, primo 
comma, della legge n. 47 del 1985), che differisce sotto più profili 
dall'istituto disciplinato in generale dagli artt. 162 e 162-bis del codice 
penale, e la cui quantificazione è determinata o forfetariamente o in misura 
rapportata alla tipologia dell'abuso, alla qualità degli immobili e alla 
superficie della costruzione abusivamente realizzata (si veda, al riguardo, la 
sentenza n. 369 del 1988).

Quanto al ruolo riconosciuto in questa legislazione alle autonomie territoriali, 
i Comuni, principali titolari dei poteri pianificatori in materia urbanistica 
nonché dei poteri gestionali, ivi compreso - come accennato - il "permesso di 
costruire in sanatoria", sono tenuti da questa legislazione a rilasciare il 
titolo abilitativo in sanatoria (artt. 31 e 35, quattordicesimo comma, della 
legge n. 47 del 1985), anche per le opere edilizie contrastanti con i loro atti 
di pianificazione. A seguito della sanatoria sono altresì vincolati a rilasciare 
"il certificato di abitabilità o agibilità anche in deroga ai requisiti fissati 
da norme regolamentari, qualora le opere sanate non contrastino con le 
disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica" (art. 35, diciottesimo 
comma, della legge n. 47 del 1985).

Tutto ciò comporta, come già ricordato, prima la sospensione del procedimento 
relativo alle sanzioni amministrative, poi l'estinzione dei relativi 
procedimenti di esecuzione, e infine, ove si giunga al rilascio del titolo in 
sanatoria, la loro inapplicabilità. Al tempo stesso, questo condono 
straordinario di fatto esclude, o comunque limita fortemente, la possibilità per 
i Comuni di rilasciare l'ordinario "permesso di costruire in sanatoria".

Per quel che concerne i maggiori costi che le amministrazioni comunali devono 
affrontare, sia per lo svolgimento delle procedure amministrative sia per la 
realizzazione delle opere di urbanizzazione e in genere per gli interventi di 
riqualificazione delle aree interessate dalle opere abusive, l'art. 32 prevede 
il ricorso a quattro diverse forme di introiti. La legge regionale può disporre 
un incremento dell'oblazione fino al massimo del 10 per cento della misura 
indicata dallo stesso art. 32 (Tabella C dell'Allegato 1) "ai fini della 
attivazione di politiche di repressione degli abusi edilizi e per la promozione 
di interventi di riqualificazione dei nuclei interessati da fenomeni di 
abusivismo edilizio", nonché per l'effettuazione di controlli periodici del 
territorio (comma 33). La legge regionale, ancora, può incrementare "fino al 
massimo del 100 per cento" gli oneri di concessione relativi alle opere abusive 
oggetto di sanatoria (comma 34). La stessa amministrazione comunale può 
aumentare fino ad un massimo del 10 per cento i diritti ed oneri ordinariamente 
previsti per il rilascio dei titoli abilitativi edilizi "da utilizzare con le 
modalità di cui all'articolo 2, comma 46, della legge 23 dicembre 1996, n. 662" 
(comma 40). Infine, il Ministero dell'economia attribuisce ai Comuni il 50 per 
cento delle somme riscosse a conguaglio dell'oblazione, "al fine di incentivare 
la definizione delle domande di sanatoria" (comma 41).

La nuova normativa sul condono, peraltro, prevede direttamente (al comma 38, che 
rinvia all'Allegato 1) la misura dell'anticipazione degli oneri concessori, la 
cui determinazione è, invece, di competenza del Comune e della legge regionale 
(cfr. art. 37 della legge n. 47 del 1985, nonché art. 16 del d.P.R. n. 380 del 
2001).

Quanto alle Regioni, malgrado l'intervenuto accrescimento dei loro poteri in 
conseguenza della riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, l'art. 
32 del d.l. n. 269 del 2003 riserva loro ambiti di intervento assai ristretti ed 
entro termini molto esigui. Infatti, la normativa oggetto del presente giudizio 
prevede che le Regioni mediante leggi possano intervenire solo in questi limiti: 
per i soli illeciti relativi ad opere di restauro e risanamento conservativo o 
ad opere di manutenzione straordinaria realizzate in aree non soggette ai 
vincoli di cui all'art. 32 della legge n. 47 del 1985, come modificato dal comma 
43 dell'impugnato art. 32, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore 
della disciplina qui esaminata, la Regione, con propria legge, può determinare 
"la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di 
tali tipologie di abuso edilizio" (comma 26, lettera b); entro i medesimi 
sessanta giorni, possono anche essere emanate "norme per la definizione del 
procedimento amministrativo relativo al rilascio del titolo abilitativo edilizio 
in sanatoria" (comma 33); inoltre, nello stesso termine, può essere previsto, 
tra l'altro, "un incremento dell'oblazione fino al massimo del 10 per cento 
della misura determinata nella tabella C" (comma 33); ancora, è possibile 
aumentare "gli oneri di concessione relativi alle opere abusive oggetto di 
sanatoria [...] fino al massimo del 100 per cento", nonché individuare modalità 
di attuazione della norma secondo cui chi esegua in tutto o in parte le opere di 
urbanizzazione primaria o secondaria può detrarre dall'importo complessivo degli 
oneri concessori quanto già versato a titolo di anticipazione (comma 34); 
infine, si può prevedere l'obbligo di allegare alla domanda di definizione 
dell'illecito ulteriore documentazione rispetto a quella già determinata dalla 
legge statale (comma 35, lettera c).

18. - La pluralità ed eterogeneità dei profili di costituzionalità sollevati 
dalle ricorrenti rende opportuno esaminare, in via prioritaria, le censure mosse 
nei confronti dell'intero istituto disciplinato dall'art. 32 oggetto del 
presente giudizio e delle sue caratteristiche complessive. A tale riguardo, è 
ovviamente preliminare l'analisi dei rilievi di costituzionalità relativi alla 
fonte utilizzata.

Le Regioni ricorrenti hanno anzitutto impugnato l'art. 32 del d.l. n. 269 del 
2003 per asserito contrasto con l'art. 77 Cost., sia per carenza dei presupposti 
di necessità e urgenza, sia per la disomogeneità del contenuto del decreto-
legge, sia, infine, perché il decreto-legge sarebbe inidoneo a porre i principi 
fondamentali di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Inoltre, le ricorrenti 
hanno negato la legittimità costituzionale della conversione in legge dell'art. 
32 ad opera della legge n. 326 del 2003, in quanto i vizi del decreto-legge si 
ripercuoterebbero come vizi in procedendo sulla stessa legge di conversione.

Le questioni non sono fondate.

Per ciò che riguarda in particolare l'art. 32 nel testo originario del decreto-
legge n. 269 del 2003, non può negarsi che la delicata materia del condono 
edilizio potrebbe meritare una più meditata elaborazione tramite l'ordinario 
procedimento di formazione delle leggi; al tempo stesso, peraltro, potrebbero 
essere addotti per questo particolare istituto anche alcuni specifici motivi per 
un'immediata adozione ed entrata in vigore del testo normativo, destinato ad 
avere - come prima esposto - efficacia sulle procedure giurisdizionali ed 
amministrative in corso, ma soprattutto per evitare o ridurre spinte alla 
modifica del disegno di legge sotto la pressione di interessi favorevoli a nuove 
opere abusive.

Se a ciò si aggiunge che in questo caso sembra aver pure pesato - seppur 
opinabilmente - la necessità di inserire questo provvedimento in un assai più 
ampio decreto-legge intitolato "Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e 
per la correzione dell'andamento dei conti pubblici", non può negarsi che ci si 
trovi in un contesto nel quale la Corte costituzionale non può rilevare un caso 
di "evidente mancanza" dei presupposti di necessità e di urgenza prescritti dal 
secondo comma dell'art. 77 Cost., secondo la sua ormai consolidata 
giurisprudenza in materia (fra le molte, cfr. da ultimo la sentenza n. 341 del 
2003 e la sentenza n. 6 del 2004).

Quanto poi alla presunta carenza di omogeneità dell'oggetto del decreto-legge, è 
sufficiente rilevare che non si tratta di requisito costituzionalmente imposto 
(seppur opportunamente previsto dal comma 3 dell'art. 15 della legge 23 agosto 
1988, n. 400, recante "Disciplina dell'attività di Governo ed ordinamento della 
Presidenza del Consiglio dei Ministri").

In ordine alla pretesa secondo la quale il decreto-legge sarebbe una fonte 
strutturalmente inidonea alla posizione di principi fondamentali, deve essere 
osservato che questa Corte ha già più volte chiarito che "un decreto-legge può 
di per sé costituire legittimo esercizio dei poteri legislativi che la 
Costituzione affida alla competenza statale, ivi compresa anche la 
determinazione dei principi fondamentali nelle materie di cui al terzo comma 
dell'art. 117 Cost." (sentenza n. 6 del 2004).

Tali considerazioni, peraltro, valgono anche ad escludere la lamentata 
violazione dell'art. 77 Cost. da parte della legge di conversione, senza che 
occorra in questa sede prendere in esame la possibilità secondo la quale i vizi 
del decreto-legge relativi alla carenza dei presupposti costituzionali per la 
sua adozione si riverberino anche su quest'ultima quali vizi in procedendo (sul 
punto, cfr. comunque le sentenze n. 341 del 2003, n. 29 e n. 16 del 2002, n. 398 
del 1998 e n. 330 del 1996).

19. - La Regione Marche, nel ricorso contro l'art. 32 convertito dalla legge n. 
326 del 2003, ha sollevato anche la questione di legittimità costituzionale 
dell'intero istituto del condono in riferimento alla presunta lesione dell'art. 
79 Cost., così riproponendo una tesi che già più volte in passato era stata 
sostenuta in atti introduttivi di giudizi di legittimità costituzionale. In base 
a tale ricostruzione, il condono costituirebbe in realtà un tipo di amnistia 
impropria, che quindi andrebbe prevista e disciplinata solo tramite una legge 
conforme alle rigide prescrizioni di cui all'art. 79 Cost.

La questione non è fondata.

L'assoluta mancanza di nuove argomentazioni a sostegno del rilievo di 
costituzionalità sollevato, rispetto a quelle già in passato affrontate da 
questa Corte, induce a confermare gli esiti della precedente giurisprudenza: se 
nella sentenza n. 369 del 1988 si era negata la natura di amnistia impropria al 
condono, a causa della "complessa fattispecie estintiva" del reato, che "viene 
ad essere [...] almeno di regola, costitutiva (di effetti amministrativi) ed 
estintiva (di effetti penali)", e nella quale la non punibilità si produce 
"soltanto a seguito delle manifestazioni di concrete volontà degli interessati e 
dell'autorità amministrativa", nella sentenza n. 427 del 1995 - adottata dopo la 
modificazione dell'art. 79 Cost. ad opera della legge costituzionale 6 marzo 
1992 n. 1 (Revisione dell'articolo 79 della Costituzione in materia di 
concessione di amnistia e indulto) - questa tesi è stata esplicitamente 
confermata, sottolineandosi inoltre come esistano nell'ordinamento casi di altre 
leggi determinanti "lo stesso effetto estintivo del reato prodotto dal condono 
edilizio".

D'altra parte - come in precedenza evidenziato - l'attuale testo dell'art. 45 
del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede un analogo effetto estintivo del reato a 
seguito del rilascio del permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell'art. 
36 del medesimo d.P.R.

20. - In relazione alle censure di ordine sostanziale che le ricorrenti muovono 
nei confronti dell'intero istituto disciplinato nelle disposizioni impugnate, 
nonostante alcune di esse si rivolgano a contestare la stessa ammissibilità di 
un condono edilizio, è opportuno prendere in esame anzitutto i rilievi fondati 
sulla lamentata violazione del sistema costituzionale delle competenze, dal 
momento che tutte le Regioni ricorrenti contestano primariamente la legittimità 
costituzionale dell'art. 32 sulle base delle proprie attribuzioni costituzionali 
in tema di edilizia, di urbanistica o di governo del territorio: se le Regioni 
ad autonomia ordinaria lo fanno in riferimento ai commi terzo o quarto dell'art. 
117 e all'art. 118 Cost., la Regione Friuli-Venezia Giulia lo fa in riferimento 
all'art. 4, numero 12, e all'art. 8 della legge costituzionale n. 1 del 1963 
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).

Solo la Regione Campania e la Regione Marche sostengono la tesi secondo la quale 
il condono edilizio inciderebbe in una materia di competenza residuale delle 
Regioni di cui al quarto comma dell'art. 117 Cost. (l'edilizia o l'urbanistica), 
mentre tutte le Regioni ad autonomia ordinaria ritengono che, ove la disciplina 
oggetto del presente giudizio dovesse essere collocata nell'ambito di una 
materia affidata alla competenza concorrente di Stato e Regioni (nel caso di 
specie, "governo del territorio"), comunque contrasterebbe con l'art. 117, terzo 
comma, Cost., per violazione dei limiti posti da tale disposizione al 
legislatore statale. Ciò, innanzi tutto, in quanto l'art. 32 detterebbe una 
normativa di dettaglio, per di più intrinsecamente non cedevole; in secondo 
luogo, a causa della circostanza secondo la quale la stessa idea di condono 
edilizio, in quanto disciplina eccezionale, non sarebbe idonea ad essere 
qualificata quale principio fondamentale della materia.

Inoltre, si sostiene che, anche non contestandosi il pieno ed esclusivo potere 
del legislatore statale in materia penale, che lo abilita ad escludere la 
punibilità di determinate condotte, sarebbe inammissibile che la legge statale 
incida contestualmente sulla sanzionabilità amministrativa degli illeciti 
edilizi, che invece spetta all'autonomia regionale in quanto relativa alla 
disciplina del "governo del territorio".

La Regione Friuli-Venezia Giulia sostiene che, disponendo essa di competenza 
legislativa primaria in materia di urbanistica, l'autonomia regionale in tale 
ambito potrebbe essere legittimamente vincolata esclusivamente dalla 
Costituzione, dai principi generali dell'ordinamento giuridico e dalle norme 
fondamentali delle leggi di grande riforma economico-sociale, tra le quali non 
potrebbe essere annoverata la previsione di un condono edilizio quale 
disciplinato dall'art. 32 anche sul versante della disciplina urbanistica.

A loro volta, alcune Regioni ad autonomia ordinaria (la Regione Campania, la 
Regione Marche e la Regione Toscana) evidenziano che alcune parti significative 
della disciplina del condono di cui all'art. 32 contrasterebbero con il nuovo 
art. 118 Cost., specie in riferimento al radicale svuotamento del principio di 
sussidiarietà che deriverebbe dalla disciplina impugnata in un ambito 
caratterizzato sia da funzioni indubbiamente proprie delle regioni, che da 
un'area di tradizionale titolarità di funzioni di gestione amministrativa da 
parte dei Comuni. Né, certo, la natura delle funzioni amministrative di gestione 
in materia urbanistica potrebbe legittimare la loro attribuzione al livello 
centrale in nome del principio di adeguatezza, come dimostrato dalla stessa 
legislazione sul condono, che le mantiene ai Comuni pur vincolandone 
radicalmente l'esercizio.

I suddetti rilievi appaiono in parte fondati, secondo quanto meglio di seguito 
specificato.

Il condono edilizio di tipo straordinario, quale finora configurato nella nostra 
legislazione, appare essenzialmente caratterizzato dalla volontà dello Stato di 
intervenire in via straordinaria sul piano della esenzione dalla sanzionabilità 
penale nei riguardi dei soggetti che, avendo posto in essere determinate 
tipologie di abusi edilizi, ne chiedano il condono tramite i Comuni direttamente 
interessati, assumendosi l'onere del versamento della relativa oblazione e dei 
costi connessi all'eventuale rilascio del titolo abilitativo edilizio in 
sanatoria, appositamente previsto da questa legislazione.

Non vi è dubbio sul fatto che solo il legislatore statale può incidere sulla 
sanzionabilità penale (per tutte, v. la sentenza n. 487 del 1989) e che esso, 
specie in occasione di sanatorie amministrative, dispone di assoluta 
discrezionalità in materia "di estinzione del reato o della pena, o di non 
procedibilità" (sentenze n. 327 del 2000, n. 149 del 1999 e n. 167 del 1989). 
Peraltro, la circostanza che il comune sia titolare di fondamentali poteri di 
gestione e di controllo del territorio rende necessaria la sua piena 
collaborazione con gli organi giurisdizionali, poiché, come questa Corte ha 
affermato, "il giudice penale non ha competenza 'istituzionale' per compiere 
l'accertamento di conformità delle opere agli strumenti urbanistici" (sentenza 
n. 370 del 1988). Tale doverosa collaborazione per concretizzare la scelta del 
legislatore statale di porre in essere un condono penale si impone quindi su 
tutto il territorio nazionale, inerendo alla strumentazione indispensabile per 
dare effettività a tale scelta.

Al tempo stesso rileva la parallela sanatoria amministrativa, anche attraverso 
la previsione da parte del legislatore statale di uno straordinario titolo 
abilitativo edilizio, a causa dell'evidente interesse di coloro che abbiano 
edificato illegalmente ad un condono su entrambi i versanti, quello penale e 
quello amministrativo; ma sul piano della sanatoria amministrativa i vincoli che 
legittimamente possono imporsi all'autonomia legislativa delle Regioni, 
ordinarie e speciali, non possono che essere quelli ammissibili sulla base 
rispettivamente delle disposizioni contenute nel nuovo art. 117 Cost. e degli 
statuti speciali.

Per ciò che riguarda l'art. 117 Cost., la giurisprudenza di questa Corte ha già 
chiarito (cfr. le sentenze n. 303 e n. 362 del 2003) che nei settori 
dell'urbanistica e dell'edilizia i poteri legislativi regionali sono senz'altro 
ascrivibili alla nuova competenza di tipo concorrente in tema di "governo del 
territorio". E se è vero che la normativa sul condono edilizio di cui 
all'impugnato art. 32 certamente tocca profili tradizionalmente appartenenti 
all'urbanistica e all'edilizia, è altresì innegabile che essa non si esaurisce 
in tali ambiti specifici ma coinvolge l'intera e ben più ampia disciplina del 
"governo del territorio" - che già questa Corte ha ritenuto comprensiva, in 
linea di principio, di "tutto ciò che attiene all'uso del territorio e alla 
localizzazione di impianti o attività" (cfr. sentenza n. 307 del 2003) - ossia 
l'insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in 
base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio. Se poi 
si considera anche l'indubbio collegamento della disciplina con la materia della 
"valorizzazione dei beni culturali ed ambientali", appare evidente che alle 
Regioni è oggi riconosciuta al riguardo una competenza legislativa più ampia, 
per oggetto, di quella contemplata nell'originario testo dell'art. 117 Cost.; 
ciò - è bene ricordarlo - mentre le potestà legislative dello Stato di tipo 
esclusivo, di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost., sono state 
consapevolmente inserite entro un elenco conchiuso.

Inoltre, nel nuovo art. 118 Cost. per la prima volta si è stabilito che, in 
virtù del principio di sussidiarietà garantito in una disposizione 
costituzionale, i Comuni sono normalmente titolari delle funzioni di gestione 
amministrativa, riconoscendosi inoltre che "i Comuni, le Province e le Città 
metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie". A sua volta, il 
quarto comma del nuovo art. 119 Cost. per la prima volta afferma che le normali 
entrate dei Comuni devono consentire "di finanziare integralmente le funzioni 
pubbliche loro attribuite".

Tutto ciò implica necessariamente che, in riferimento alla disciplina del 
condono edilizio (per la parte non inerente ai profili penalistici, 
integralmente sottratti al legislatore regionale, ivi compresa - come già 
affermato in precedenza - la collaborazione al procedimento delle 
amministrazioni comunali), solo alcuni limitati contenuti di principio di questa 
legislazione possono ritenersi sottratti alla disponibilità dei legislatori 
regionali, cui spetta il potere concorrente di cui al nuovo art. 117 Cost. (ad 
esempio certamente la previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di 
cui al comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo di realizzazione delle 
opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime condonabili). Per 
tutti i restanti profili è invece necessario riconoscere al legislatore 
regionale un ruolo rilevante - più ampio che nel periodo precedente - di 
articolazione e specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore 
statale in tema di condono sul versante amministrativo.

Al tempo stesso, se i Comuni possono, nei limiti della legge, provvedere a 
sanare sul piano amministrativo gli illeciti edilizi, viene in evidente rilievo 
l'inammissibilità di una legislazione statale che determini anche la misura 
dell'anticipazione degli oneri concessori e le relative modalità di versamento 
ai Comuni; d'altronde, l'ordinaria disciplina vigente attribuisce il potere di 
determinare l'ammontare degli oneri concessori agli stessi Comuni, sulla base 
della legge regionale (art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001).

Per ciò che riguarda le Regioni ad autonomia particolare, ove nei rispettivi 
statuti si prevedano competenze legislative di tipo primario, lo spazio di 
intervento affidato al legislatore regionale appare maggiore, perché in questo 
caso possono operare solo il limite della "materia penale" (comprensivo delle 
connesse fasi procedimentali) e quanto è immediatamente riferibile ai principi 
di questo intervento eccezionale di "grande riforma" (il titolo abilitativo 
edilizio in sanatoria, la determinazione massima dei fenomeni condonabili), 
mentre spetta al legislatore regionale la eventuale indicazione di ulteriori 
limiti al condono, derivanti dalla sua legislazione sulla gestione del 
territorio: d'altra parte, su questo piano esiste il precedente costituito dalla 
sentenza di questa Corte n. 418 del 1995, pronunciata appunto in relazione al 
rapporto tra le competenze statali relative al condono edilizio del 1994 e le 
competenze della Provincia autonoma di Trento, dotata in materia di potestà 
legislativa primaria.

È significativo che questa stessa sentenza prendesse positivamente atto 
dell'avvenuta adozione, nelle more del giudizio, della legge della Provincia 
autonoma di Trento 18 aprile 1995, n. 5 (Definizione agevolata delle violazioni 
edilizie - condono edilizio), che, determinando "disposizioni di coordinamento 
per l'applicazione nel territorio nella Provincia delle norme contenute 
nell'articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724", subordinava la 
sanabilità amministrativa delle opere abusive anche al rispetto di tutta una 
serie di vincoli determinati dalla legislazione provinciale (cfr., in 
particolare, gli artt. 1 e 8), da accertare tramite speciali procedimenti 
dell'amministrazione provinciale, con esiti vincolanti per le amministrazioni 
comunali (cfr. gli artt. 5, 6 e 7).

Questa legislazione conferma, in una particolare realtà territoriale, quella che 
è una più generale caratteristica della legislazione sul condono, nella quale 
normalmente quest'ultimo ha effetti sia sul piano penale che sul piano delle 
sanzioni amministrative, ma che non esclude la possibilità che le procedure 
finalizzate al conseguimento dell'esenzione dalla punibilità penale si 
applichino ad un maggior numero di opere edilizie abusive rispetto a quelle per 
le quali operano gli effetti estintivi degli illeciti amministrativi; ciò è reso 
d'altra parte evidente nelle disposizioni dello stesso Capo IV della legge n. 47 
del 1985, e successive modificazioni e integrazioni, che nell'art. 38 disciplina 
separatamente, al secondo ed al quarto comma, i presupposti del condono penale 
(il versamento dell'intera oblazione) ed amministrativo (il conseguimento del 
titolo abilitativo in sanatoria) e nell'art. 39 prevede che, ove si sia 
effettuata l'oblazione, si produca comunque l'estinzione dei reati anche ove "le 
opere non possano conseguire la sanatoria".

D'altra parte, anche l'art. 32 impugnato prevede, al comma 36, i presupposti per 
il verificarsi dell'effetto estintivo penale, mentre i diversi presupposti per 
il conseguimento del titolo abilitativo in sanatoria sono regolati dal comma 37, 
così confermando che i due effetti possono essere indipendenti l'uno dall'altro, 
dal momento che l'effetto penale si produce a prescindere dall'intervenuta 
concessione della sanatoria amministrativa e anche se la sanatoria 
amministrativa non possa essere concessa.

21. - L'insieme delle considerazioni fin qui sviluppate induce a ritenere alcune 
parti della nuova disciplina del condono edilizio contenuta nell'art. 32 
impugnato contrastanti con gli artt. 117 e 118 Cost., per ciò che riguarda le 
Regioni ad autonomia ordinaria, nonché con gli artt. 4, numero 12, e 8 della 
legge costituzionale n. 1 del 1963, per ciò che riguarda la Regione Friuli-
Venezia Giulia: ciò perché questa norma, in particolare, comprime l'autonomia 
legislativa delle Regioni, impedendo loro di fare scelte diverse da quelle del 
legislatore nazionale, ancorché nell'ambito dei principi legislativi da questo 
determinati.

L'individuazione di profili di sicura competenza statale nella disciplina in 
esame, sia per la parte relativa agli aspetti penalistici sia per la parte 
relativa alla determinazione dei principi fondamentali sul governo del 
territorio, inducono questa Corte ad una dichiarazione di illegittimità 
costituzionale solo parziale, limitandola a quelle disposizioni del testo 
legislativo che, in contraddizione con gli stessi enunciati dell'art. 32 (il 
comma 3 afferma che "le condizioni, i limiti e le modalità del rilascio del 
predetto titolo abilitativo sono stabilite dal presente articolo e dalle 
normative regionali", mentre il comma 4 stabilisce che "sono in ogni caso fatte 
salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome 
di Trento e di Bolzano"), escludono il legislatore regionale da ambiti materiali 
che invece ad esso spettano, sulla base delle disposizioni costituzionali e 
statutarie.

Il riconoscimento in capo alle regioni di adeguati poteri legislativi, da 
esercitare entro termini congrui, rafforza indirettamente anche il ruolo dei 
Comuni, dal momento che indubbiamente questi possono influire sul procedimento 
legislativo regionale in materia, sia informalmente sia, in particolare, 
usufruendo dei vari strumenti di partecipazione previsti dagli statuti e dalla 
legislazione delle Regioni (in anticipazione o in attuazione di quanto ora 
previsto dal nuovo quarto comma dell'art. 123 Cost.).

Alla stregua di quanto sopra detto, deve essere dichiarato costituzionalmente 
illegittimo anzitutto il comma 26 dell'art. 32, nella parte in cui non prevede 
che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le 
modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio 
di cui all'Allegato 1 del d.l. n. 269 del 2003.

Analoga dichiarazione di illegittimità costituzionale va pronunziata per il 
comma 25 dell'art. 32, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di 
cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli indicati 
nella medesima disposizione.

In terzo luogo, i possibili diversi limiti opponibili dalla legge regionale non 
possono non riguardare anche quelle opere situate nel territorio regionale cui i 
commi 14 e seguenti dell'art. 32 rendono applicabile il condono, malgrado si 
tratti di beni che insistono su aree di proprietà dello Stato o facenti parte 
del demanio statale: da ciò la dichiarazione di illegittimità costituzionale del 
comma 14, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 
26 si applichi anche a questa categoria particolare di opere.

In quarto luogo, appare del tutto incongrua, rispetto alla complessità delle 
scelte spettanti alle autonomie regionali, la determinazione nel comma 33 di un 
termine perentorio di sessanta giorni - connesso alla previsione di cui alla 
lettera b) del comma 26 - entro il quale le Regioni dovrebbero esercitare il 
loro potere normativo; da ciò la dichiarazione di illegittimità costituzionale 
dell'inciso "entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente 
decreto" e la necessità che esso sia sostituito con il rinvio esplicito alla 
legge regionale di cui al comma 26.

In quinto luogo, va altresì dichiarata la incostituzionalità del comma 37, nella 
parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa 
disciplinare diversamente gli effetti del silenzio, protratto oltre il termine 
ivi previsto, del Comune cui gli interessati abbiano presentato la 
documentazione richiesta.

In sesto luogo, va dichiarata l'illegittimità costituzionale del comma 38, nella 
parte in cui prevede che sia l'Allegato 1 dello stesso d.l. n. 269 del 2003, 
anziché la legge regionale di cui al comma 26, a determinare la misura 
dell'anticipazione degli oneri concessori, nonché le relative modalità di 
versamento; conseguentemente, è da dichiarare costituzionalmente illegittimo lo 
stesso Allegato 1, nelle parti in cui determina la misura dell'anticipazione 
degli oneri concessori e le relative modalità di versamento.

In settimo luogo, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale 
dell'art. 32 impugnato, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di 
cui al comma 26 debba essere emanata entro un congruo termine da stabilirsi ad 
opera del legislatore statale.

Infatti, il necessario riconoscimento del ruolo legislativo delle regioni nella 
attuazione della legislazione sul condono edilizio straordinario esige, ai fini 
dell'operatività della normativa in esame, che il legislatore nazionale provveda 
alla rapida fissazione di un termine, che dovrà essere congruo perché le regioni 
e le province autonome possano determinare tutte le specificazioni cui sono 
chiamate dall'art. 32 - quale risultante dalla presente sentenza - sulla base 
del dettato costituzionale e dei rispettivi statuti speciali. Il legislatore 
nazionale dovrà inoltre provvedere a ridefinire i termini previsti, per gli 
interessati, nei commi 15 e 32 dell'art. 32, nonché nell'Allegato 1 al d.l. n. 
269 del 2003, convertito in legge ad opera della legge n. 326 del 2003, di 
recente già prorogati dal d.l. n. 82 del 2004, convertito dalla legge n. 141 del 
2004 (ciò ovviamente facendo salve le domande già presentate). È peraltro 
evidente che la facoltà degli interessati di presentare la domanda di condono 
dovrà essere esercitabile in un termine ragionevole a partire dalla scadenza del 
termine ultimo posto alle Regioni per l'esercizio del loro potere legislativo.

In considerazione della particolare struttura del condono edilizio straordinario 
qui esaminato, che presuppone un'accentuata integrazione fra il legislatore 
statale ed i legislatori regionali, l'adozione della legislazione da parte delle 
Regioni appare non solo opportuna, ma doverosa e da esercitare entro il termine 
determinato dal legislatore nazionale; nell'ipotesi limite che una Regione o 
Provincia autonoma non eserciti il proprio potere legislativo in materia nel 
termine massimo prescritto, a prescindere dalla considerazione se ciò 
costituisca, nel caso concreto, un'ipotesi di grave violazione della leale 
cooperazione che deve caratterizzare i rapporti fra Regioni e Stato, non potrà 
che trovare applicazione la disciplina dell'art. 32 e dell'Allegato 1 del d.l. 
n. 269 del 2003, così come convertito in legge dalla legge n. 326 del 2003 
(fatti salvi i nuovi termini per gli interessati).

Le suddette considerazioni assorbono i rilievi mossi contro i commi 1, 2, 3 e 4 
dell'art. 32.

22. - Le conclusioni appena raggiunte circa la parziale illegittimità 
costituzionale delle disposizioni impugnate per violazione delle attribuzioni 
costituzionalmente riconosciute alle autonomie regionali non possono non 
influire sulla valutazione delle ulteriori e più generali censure di ordine 
sostanziale proposte dalle Regioni ricorrenti. 

23. - Alcune delle Regioni ricorrenti contestano la complessiva legittimità 
costituzionale della nuova legislazione sul condono edilizio poiché opererebbe 
un illegittimo bilanciamento fra valori costituzionali primari ed altri 
interessi pubblici: in particolare, si sacrificherebbe irrimediabilmente la 
tutela dei beni ambientali e paesaggistici di cui al secondo comma dell'art. 9 
Cost., così violando anche l'art. 117, terzo comma, Cost., che affida alla 
competenza regionale la valorizzazione dei beni ambientali. La giurisprudenza 
costituzionale avrebbe elaborato un "principio costituzionale di indisponibilità 
dei valori costituzionalmente tutelati"; conseguentemente, il valore 
costituzionale di un ordinato assetto del territorio non potrebbe "essere 
scambiato con valori puramente finanziari", come invece avverrebbe nel caso 
della sanatoria edilizia.

La questione non è fondata.

Non v'è dubbio che gli interessi coinvolti nel condono edilizio, in particolare 
quelli relativi alla tutela del paesaggio come "forma del territorio e 
dell'ambiente", siano stati ripetutamente qualificati da questa Corte come 
"valori costituzionali primari" (cfr., tra le molte, le sentenze n. 151 del 
1986, n. 359 e n. 94 del 1985); primarietà che la stessa giurisprudenza 
costituzionale ha esplicitamente definito come "insuscettibilità di 
subordinazione ad ogni altro valore costituzionalmente tutelato, ivi compresi 
quelli economici" (in questi termini, v. sentenza n. 151 del 1986). Tale 
affermazione rende evidente che questa "primarietà" non legittima un primato 
assoluto in una ipotetica scala gerarchica dei valori costituzionali, ma origina 
la necessità che essi debbano sempre essere presi in considerazione nei concreti 
bilanciamenti operati dal legislatore ordinario e dalle pubbliche 
amministrazioni; in altri termini, la "primarietà" degli interessi che assurgono 
alla qualifica di "valori costituzionali" non può che implicare l'esigenza di 
una compiuta ed esplicita rappresentazione di tali interessi nei processi 
decisionali all'interno dei quali si esprime la discrezionalità delle scelte 
politiche o amministrative.

Il bilanciamento che nel caso di specie verrebbe in considerazione, secondo le 
ricorrenti, è quello tra i valori tutelati in base all'art. 9 Cost. e le 
esigenze di finanza pubblica; a questo proposito, però, le Regioni ritengono che 
nella disciplina impugnata si opererebbe una totale e definitiva compromissione 
dell'interesse paesistico-ambientale: ciò in quanto uno dei due interessi 
(quello relativo alla tutela dell'ambiente, del paesaggio e del territorio) 
apparirebbe, a differenza dell'altro, sacrificato in via del tutto definitiva (e 
ciò a differenza di altri condoni, come quello fiscale, che pure comportano 
effetti di clemenza penale).

In realtà, questa Corte, nella sua copiosa giurisprudenza in tema di condono 
edilizio, ha più volte riconosciuto - in particolare nella sentenza n. 85 del 
1998 - come in un settore del genere vengano in rilievo una pluralità di 
interessi pubblici, che devono necessariamente trovare un punto di equilibrio, 
poiché il fine di questa legislazione è quello di realizzare un contemperamento 
dei valori in gioco: quelli del paesaggio, della cultura, della salute, della 
conformità dell'iniziativa economica privata all'utilità sociale, della funzione 
sociale della proprietà da una parte, e quelli, pure di fondamentale rilevanza 
sul piano della dignità umana, dell'abitazione e del lavoro, dall'altra 
(sentenze n. 302 del 1996 e n. 427 del 1995).

Alla luce di tali considerazioni, la disciplina del condono edilizio di cui 
all'art. 32 impugnato, come risultante dalle già argomentate dichiarazioni di 
illegittimità costituzionale parziale (che ne determinano, tra l'altro, la 
sostanziale discontinuità rispetto ai precedenti condoni del 1985 e del 1994), 
non appare, allo stato attuale, in contrasto con la primarietà dei valori 
sanciti nell'art. 9 Cost. È infatti evidente che la tutela di un fondamentale 
valore costituzionale sarà tanto più effettiva quanto più risulti garantito che 
tutti i soggetti istituzionali cui la Costituzione affida poteri legislativi ed 
amministrativi siano chiamati a contribuire al bilanciamento dei diversi valori 
in gioco. E il doveroso riconoscimento alla legislazione regionale di un ruolo 
specificativo - all'interno delle scelte riservate al legislatore nazionale - 
delle norme in tema di condono contribuisce senza dubbio a rafforzare la più 
attenta e specifica considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela 
dell'ambiente e del paesaggio, che sono - per loro natura - i più esposti a 
rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui condoni edilizi. 

24. - Non pochi rilievi di costituzionalità sollevati dalle Regioni concernono 
la violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo della pretesa irragionevolezza 
del nuovo condono edilizio, in relazione ad una serie di elementi convergenti, 
essenzialmente caratterizzati dalla mancata considerazione, da parte del 
legislatore statale, dei mutamenti che si sono prodotti nel periodo più recente 
nella legislazione e nella gestione urbanistica. In sostanza, la attuale 
disciplina in tema di condono edilizio si porrebbe in contrasto con il principio 
di ragionevolezza, poiché mancherebbero del tutto quelle circostanze eccezionali 
che, nelle precedenti situazioni, avevano portato la Corte costituzionale a 
ritenere giustificata la sanatoria; inoltre, l'irragionevolezza scaturirebbe 
dalla inidoneità intrinseca dello strumento rispetto agli scopi perseguiti in 
modo esplicito o implicito.

Le predette argomentazioni sono basate sulla circostanza secondo la quale, nelle 
precedenti occasioni, il condono era stato ritenuto strumento costituzionalmente 
accettabile in quanto inteso come "chiusura di una epoca di illegalità e punto 
di partenza di una nuova legalità"; e ciò in considerazione sia delle 
caratteristiche della normativa urbanistica allora in vigore, che appariva 
arcaica e farraginosa, sia della evidente incapacità dei Comuni di assicurare il 
rispetto della medesima normativa.

Secondo le ricorrenti, invece, occorrerebbe prendere atto che - al momento 
attuale - da una parte la ripetizione nel tempo del condono vanificherebbe i 
suoi effetti positivi, rinviando di continuo il punto di "ripartenza" della 
nuova legalità, mentre, dall'altra, sarebbe venuta meno quella situazione di 
farraginosità normativa che aveva giustificato la sanatoria del 1985 e che già 
nel 1994 (sentenza n. 427 del 1995) non era più considerata elemento rilevante. 
Inoltre, nel periodo più recente si sarebbe potuto registrare non solo il 
consolidamento della nuova legislazione urbanistica, specie tramite l'adozione 
del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia 
edilizia di cui al d.P.R. n. 380 del 2001, ma anche un significativo incremento 
delle attività di repressione degli illeciti edilizi e dunque un aumento del 
tasso complessivo di legalità nel settore.

Conseguentemente, la disciplina di sanatoria in esame, per le ricorrenti, da un 
lato sarebbe priva degli antichi presupposti che ne potevano sorreggere 
l'intrinseca adeguatezza rispetto agli obiettivi di riassetto del territorio, 
dall'altro assumerebbe inevitabilmente una potenzialità dannosa rispetto ai 
medesimi obiettivi, poiché si vanificherebbe quanto fino ad oggi è stato 
realizzato con il decisivo apporto delle autonomie territoriali.

In relazione agli obiettivi impliciti (l'entrata finanziaria), le Regioni 
ricorrenti affermano che la quantificazione delle risorse acquisibili alle casse 
dello Stato risulterebbe fondata su elementi assolutamente incerti e aleatori; 
in secondo luogo, si afferma che alle entrate programmate dovrebbero 
corrispondere certamente ingenti oneri di spesa aggiuntiva a carico degli enti 
territoriali per la realizzazione delle opere di urbanizzazione e per la 
riqualificazione del territorio, oneri che non sarebbero stati stimati 
esattamente dal legislatore statale, così impedendo ogni corretto bilanciamento 
dei valori costituzionali in gioco. 

Le questioni, nei termini appena precisati, non sono fondate.

Questa Corte, nella già richiamata giurisprudenza in tema di condono edilizio, 
ha più volte messo in evidenza che fondamento giustificativo di questa 
legislazione è stata la necessità di "chiudere un passato illegale" in attesa di 
poter infine giungere ad una repressione efficace dell'abusivismo edilizio, pur 
se non sono state estranee a simili legislazioni anche "ragioni contingenti e 
straordinarie di natura finanziaria" (tra le altre, cfr. sentenze n. 256 del 
1996, n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988, nonché ordinanza n. 174 del 2002).

Ciò a giustificazione di un provvedimento normativo senza dubbio eccezionale e 
straordinario, che deve trovare la propria ratio sia nella "persistenza del 
fenomeno dell'abusivismo, con conseguente esigenza di recupero della legalità", 
sia nella imputabilità di tale fenomeno di abusivismo "almeno in parte, proprio 
alla scarsa incisività e tempestività dell'azione di controllo del territorio da 
parte degli enti locali e delle Regioni" (cfr. sentenza n. 256 del 1996 e, 
analogamente, sentenze n. 302 del 1996 e n. 270 del 1996). 

Su questo piano, non può negarsi che la legislazione statale negli ultimi anni 
sia profondamente mutata, prevedendo ormai strumenti preventivi e repressivi 
adeguati, e che abbia trovato anche una sua relativa stabilizzazione nel recente 
testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia 
adottato con d.P.R. n. 380 del 2001 (non a caso, il comma 2 dello stesso art. 32 
impugnato si riferisce appunto - seppur con norma contestata dalle ricorrenti ed 
alla quale si farà riferimento oltre - a questo testo unico come ad una fonte 
idonea a creare discontinuità nella stessa legittimazione ad adottare un condono 
edilizio). 

Al tempo stesso, non poche realtà comunali e regionali sembrano aver assunto 
linee di politica amministrativa e legislativa coerenti con un'azione di 
contrasto dell'abusivismo edilizio, anche se certo non in modo omogeneo in tutto 
il territorio nazionale.

In realtà, la giurisprudenza di questa Corte ha sempre considerato ogni condono 
edilizio, che incide - come si è ripetutamente sottolineato - sulla 
sanzionabilità penale e sulla stessa certezza del diritto, nonché sulla tutela 
di valori essenziali come il paesaggio e l'equilibrato sviluppo del territorio, 
solo come un istituto "a carattere contingente e del tutto eccezionale" (in tale 
senso, ad esempio, sentenze n. 427 del 1995 e n. 416 del 1995), ammissibile solo 
"negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale" (sentenza n. 369 
del 1988), dovendo in altre parole "trovare giustificazione in un principio di 
ragionevolezza" (sentenza n. 427 del 1995).

Pertanto questa Corte, specie dinanzi alla sostanziale reiterazione - tramite 
l'art. 39 della legge n. 724 del 1994 - del condono edilizio degli anni ottanta, 
più volte ha ammonito che non avrebbe superato il vaglio di costituzionalità una 
ulteriore reiterazione sostanziale della preesistente legislazione del condono 
(fra le molte, cfr. sentenze n. 427 del 1995 e n. 416 del 1995, nonché ordinanze 
n. 174 del 2002, n. 45 del 2001 e n. 395 del 1996).

Tali affermazioni, tuttavia, non implicano l'illegittimità costituzionale di 
ogni tipo di condono edilizio straordinario, mai affermata da questa Corte.

Piuttosto, occorre uno stretto esame di costituzionalità del testo legislativo 
che preveda un nuovo condono edilizio, al fine di individuare un ragionevole 
fondamento, nonché elementi di discontinuità rispetto ai precedenti condoni 
edilizi, in modo da evitare l'obiezione secondo cui si sarebbe in realtà 
prodotto un vero e proprio ordinamento legislativo stabile, diverso e 
contrapposto a quello ordinario, della cui gestione per di più sono in larga 
parte titolari soggetti istituzionali diversi dallo Stato.

Sottoponendo l'art. 32 oggetto del presente giudizio all'esame se sussista una 
giustificazione del condono, rileva il comma 2 di questo articolo, il quale 
esprime - seppure con linguaggio in parte improprio - l'opportunità che si 
preveda ancora una volta un intervento straordinario di condono edilizio nelle 
contingenze particolari della recente entrata in vigore del testo unico delle 
disposizioni in materia edilizia (che - tra l'altro - disciplina analiticamente 
la vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia e le relative responsabilità e 
sanzioni), nonché dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V della seconda Parte 
della Costituzione, che consolida ulteriormente nelle regioni e negli enti 
locali la politica di gestione del territorio. In tale particolare contesto, pur 
trattandosi ovviamente di scelta nel merito opinabile, non sembrano rilevare 
elementi di irragionevolezza tali da condurre ad una dichiarazione di 
illegittimità costituzionale dell'art. 32.

In realtà, il comma 2 dell'art. 32 è stato interpretato da alcune ricorrenti 
come finalizzato a sospendere l'esercizio dei poteri legislativi delle stesse 
Regioni "nelle more dell'adeguamento della disciplina regionale ai principi 
contenuti nel testo unico" e quindi a legittimare l'intervento legislativo 
statale, che supplirebbe al mancato intervento delle Regioni. Peraltro, 
un'interpretazione del genere urterebbe in modo palese sia con la nuova 
disciplina costituzionale, che non subordina l'esercizio dei poteri regionali al 
previo recepimento dei principi fondamentali, sia con l'indirizzo 
giurisprudenziale di questa Corte sul principio di continuità legislativa (cfr. 
fra le altre, sentenze n. 383 e n. 376 del 2002, nonché ordinanza n. 270 del 
2003).

Da ciò la necessità che, invece, al comma 2 dell'art. 32 si dia 
l'interpretazione prima esposta, compatibile con l'attuale ordinamento 
costituzionale, tra l'altro così valorizzando il dato testuale dell'inciso in 
esso contenuto "in conformità al titolo V della Costituzione".

25. - Quanto agli altri rilievi di costituzionalità formulati dalle Regioni 
ricorrenti in relazione alla complessiva normativa di cui all'art. 32, va 
anzitutto fatto riferimento a quello fondato sulla pretesa violazione del 
giudicato costituzionale e cioè di quanto previsto dal terzo comma dell'art. 137 
Cost.: a tal fine vengono citate, in particolare, le sentenze n. 427 e n. 416 e 
del 1995, n. 231 del 1993, n. 369 e n. 302 del 1988, con cui sarebbe stato 
"attribuito al regime di sanatoria [...] carattere episodico e delimitato 
temporalmente", pena la sua illegittimità costituzionale.

La questione non è fondata.

Anche volendosi prescindere dal fatto che, come affermato in precedenza, la 
giurisprudenza di questa Corte non può essere interpretata come assolutamente 
preclusiva rispetto alla ammissibilità di condoni edilizi straordinari, la 
censura è priva di fondamento, in quanto l'ultimo comma dell'art. 137 Cost. non 
può essere riferito ad un nuovo atto legislativo ritenuto contrastante con 
precedenti affermazioni di questa Corte relative ad altri atti legislativi.

26. - Le ricorrenti sostengono, inoltre, che l'art. 32 contrasterebbe con l'art. 
119 Cost., in quanto il condono edilizio previsto dalla normativa impugnata 
sarebbe stato disposto in vista di esigenze finanziarie del bilancio statale, ma 
comporterebbe spese particolarmente ingenti, di vario genere, a carico delle 
finanze comunali, a fronte di una compartecipazione al gettito delle operazioni 
di condono che sarebbe decisamente esigua.

La questione non è fondata.

All'evidente interesse dello Stato agli introiti straordinari derivanti 
dall'oblazione (solo parzialmente ridotti dalla previsione, di cui al comma 41, 
secondo cui spetta ai Comuni la metà delle somme riscosse a conguaglio 
dell'oblazione), corrispondono, nell'art. 32 impugnato, quattro diverse forme di 
possibile incremento delle finanze locali, previste dai commi 33, 34, 40 e 41; 
tali entrate non solo sono di ardua quantificazione, ma sono difficilmente 
raffrontabili con gli impegni finanziari delle amministrazioni comunali 
conseguenti all'applicazione del condono edilizio (a loro volta di incerta 
entità). Inoltre, l'attribuzione al legislatore regionale del potere di 
specificare la disciplina del condono sul piano amministrativo, secondo quanto 
esposto al precedente punto 21, potrà far considerare in questa legislazione 
regionale i profili attinenti alle conseguenze del condono sulle finanze 
comunali.

27. - In relazione alla censura concernente la pretesa illegittimità 
costituzionale dell'art. 32, per violazione del principio di leale 
collaborazione nei procedimenti legislativi - che sarebbe affermato o deducibile 
dall'art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997 - e del principio costituzionale che 
prescriverebbe "la partecipazione regionale al procedimento legislativo delle 
leggi statali ordinarie, quando queste intervengono in materia di competenza 
concorrente", che sarebbe desumibile dall'art. 11 della legge costituzionale n. 
3 del 2001, secondo le ricorrenti tale violazione sarebbe resa palese dal fatto 
che le Regioni non sono state consultate attraverso la Conferenza Stato-Regioni 
né in sede di adozione del decreto-legge, né in sede di adozione del disegno di 
legge di conversione.

La questione non è fondata.

Ciò anzitutto perché non è individuabile un fondamento costituzionale 
dell'obbligo di procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra 
Stato e Regioni (né risulta sufficiente il sommario riferimento all'art. 11 
della legge costituzionale n. 3 del 2001).

Quanto alla disciplina contenuta nell'art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997 (atto 
normativo primario), essa prevede solo un parere non vincolante della Conferenza 
Stato-Regioni sugli "schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di 
regolamento", mentre non prevede ovviamente nulla di analogo per i decreti-
legge, la cui adozione è consentita, ai sensi dell'art. 77, secondo comma, 
Cost., solo "in casi straordinari di necessità e di urgenza"; né è pensabile che 
il parere della Conferenza Stato-Regioni possa essere chiesto sul disegno di 
legge di conversione, che deve essere presentato immediatamente alle Camere e 
non può che avere il contenuto tipico di un testo di conversione. In relazione 
alla previsione, nel comma 5 dell'art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997, che il 
Governo debba sentire la Conferenza Stato-Regioni successivamente, nella fase 
della conversione dei decreti-legge, la procedura ivi prevista appare 
configurata come una mera eventualità.

28. - Debbono a questo punto essere esaminati gli specifici profili di censura 
di singole disposizioni avanzati dalle ricorrenti nell'ipotesi in cui questa 
Corte non avesse dichiarato la complessiva illegittimità costituzionale 
dell'art. 32.

Al riguardo sono da considerare assorbiti non soltanto i rilievi relativi alle 
disposizioni in precedenza dichiarate in parte costituzionalmente illegittime - 
commi 25, 26 e 37 - ma anche la specifica impugnazione del comma 35 (relativo 
alla documentazione da allegare alla domanda di condono), in quanto il 
particolare ruolo che viene ad essere riconosciuto ai legislatori regionali 
consente di ritenere soddisfatte le pretese delle ricorrenti. Analogamente è da 
dirsi in riferimento alla censura relativa ai commi da 14 a 20 dell'art. 32, dal 
momento che la dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale del comma 
14 risponde pienamente alle ragioni di doglianza fatte valere nei ricorsi 
introduttivi del giudizio.

Va invece dichiarata non fondata la particolare questione concernente il comma 5 
in relazione agli artt. 117 e 118 Cost., là dove è affidato al Ministero delle 
infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con le Regioni interessate, un compito 
di supporto alle amministrazioni comunali ai fini dell'applicazione della 
disciplina oggetto del presente giudizio e per il coordinamento con la legge n. 
47 del 1985 e con l'art. 39 della legge n. 724 del 1994. La previsione 
dell'intesa con ciascuna delle Regioni interessate, quale condizione affinché il 
Ministero possa esercitare questa attività di semplice "supporto" agli enti 
locali, rende evidente l'assenza di qualunque profilo di lesione delle 
competenze costituzionalmente riconosciute alle ricorrenti.

29. - Da ultimo, viene in considerazione la questione concernente il comma 49-
ter, introdotto dalla legge di conversione, che viene impugnato in quanto, 
concentrando nell'autorità prefettizia la competenza a far effettuare le 
demolizioni conseguenti ad abusi edilizi, violerebbe il terzo comma dell'art. 
117 Cost., in quanto norma di dettaglio e non principio fondamentale, e l'art. 
118 Cost., in quanto sottrarrebbe ai Comuni una funzione amministrativa, 
concentrandola in un organo statale senza che ciò sia giustificabile in base ad 
esigenze unitarie.

La questione è fondata.

La norma in oggetto sostituisce l'art. 41 del d.P.R. n. 380 del 2001, che, nella 
sua formulazione originaria, prevedeva le diverse procedure che il Comune poteva 
seguire in tutti i casi in cui la demolizione dovesse avvenire a cura dello 
stesso Comune (anche con l'intervento a sostegno di organi statali), con la 
possibilità, qualora si rivelasse impossibile l'affidamento dei lavori di 
demolizione, di darne notizia all'ufficio territoriale del Governo, il quale 
provvedeva alla demolizione. Il comma 49-ter prevede invece che il Comune, così 
come le amministrazioni statali e regionali, debbano trasmettere ogni anno al 
prefetto l'elenco delle opere da demolire e che il prefetto provveda 
all'esecuzione delle demolizioni.

La disposizione in oggetto contrasta con il primo ed il secondo comma dell'art. 
118 Cost., dal momento che non si limita ad agevolare ulteriormente l'esecuzione 
della demolizione delle opere abusive da parte del Comune o anche, in ipotesi, a 
sottoporre l'attività comunale a forme di controllo sostitutivo in caso di 
mancata attività, ma sottrae al Comune la stessa possibilità di procedere 
direttamente all'esecuzione della demolizione delle opere abusive, senza che vi 
siano ragioni che impongano l'allocazione di tali funzioni amministrative in 
capo ad un organo statale.

30. - Resta assorbito l'esame di ogni altra doglianza relativa ad ulteriori 
singoli commi dell'art. 32.

31. - Non vi è luogo a provvedere sulle istanze di sospensione dell'art. 32 del 
d.l. n. 269 del 2003 e dell'art. 32 dello stesso d.l. come risultante dalla 
conversione in legge ad opera della legge n. 326 del 2003, presentate dalle 
Regioni Campania, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata ogni decisione sulle questioni di legittimità costituzionale relative 
agli artt. 14, 21 e 32, commi 21, 22 e 23 del decreto-legge 30 settembre 2003, 
n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione 
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 
24 novembre 2003, n. 326, sollevate dalle Regioni Campania, Toscana ed Emilia-
Romagna con i ricorsi citati in epigrafe;

riuniti i giudizi,

1) dichiara l'illegittimità costituzionale del comma 25 dell'art. 32 del 
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo 
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), nel testo 
originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, 
nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa 
determinare limiti volumetrici inferiori a quelli ivi indicati; 

2) dichiara l'illegittimità costituzionale del comma 26 dell'art. 32 del 
decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla 
legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui non prevede che la 
legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità 
per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui 
all'Allegato 1;

3) dichiara l'illegittimità costituzionale del comma 14 dell'art. 32 del 
decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla 
legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui non prevede il rispetto 
della legge regionale di cui al comma 26;

4) dichiara l' illegittimità costituzionale del comma 33 dell'art. 32 del 
decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla 
legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui prevede le parole 
"entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto" 
anziché le parole "tramite la legge di cui al comma 26";

5) dichiara l' illegittimità costituzionale del comma 37 dell'art. 32 del 
decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla 
legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui non prevede che la 
legge regionale di cui al comma 26 possa disciplinare diversamente gli effetti 
del prolungato silenzio del Comune;

6) dichiara l'illegittimità costituzionale del comma 38 dell'art. 32 del 
decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla 
legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui prevede che sia 
l'Allegato 1 dello stesso decreto-legge n. 269 del 2003, anziché la legge 
regionale di cui al comma 26, a determinare la misura dell'anticipazione degli 
oneri concessori, nonché le relative modalità di versamento;

7) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 
del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione 
n. 326 del 2003, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al 
comma 26 debba essere emanata entro un congruo termine da stabilirsi dalla legge 
statale;

8) dichiara l'illegittimità costituzionale del comma 49-ter dell'art. 32 del 
decreto-legge n. 269 del 2003, introdotto dalla legge di conversione n. 326 del 
2003;

9) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'Allegato 1 del decreto-legge n. 
269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di 
conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui determina la misura 
dell'anticipazione degli oneri concessori e le relative modalità di versamento;

10) dichiara inammissibile il ricorso n. 6 del 2004, proposto dalla Regione 
Lazio;

11) dichiara inammissibili le questioni proposte dalla Regione Campania, con i 
ricorsi indicati in epigrafe, nei confronti dei commi 44, 45, 46, 47, 48, 49 e 
50 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nonché dei commi 44, 45, 46, 
47, 48, 49, 49-bis, 49-quater e 50 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 
2003, come risultanti dalla conversione in legge ad opera della legge n. 326 del 
2003;

12) dichiara inammissibile la questione proposta dalla Regione Marche, con il 
ricorso n. 8 del 2004, nei confronti del comma 10 dell'art. 32 del decreto-legge 
n. 269 del 2003 come risultante dalla conversione in legge ad opera della legge 
n. 326 del 2003;

13) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 
32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello 
risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione degli 
artt. 32, 41 e 42 Cost., proposte dalla Regione Marche con i ricorsi indicati in 
epigrafe;

14) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 
32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello 
risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 
114 Cost., proposte dalla Regione Campania con i ricorsi indicati in epigrafe;

15) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 
32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello 
risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 
97 Cost., proposte dalle Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Friuli-Venezia Giulia, 
con i ricorsi indicati in epigrafe;

16) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 
32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello 
risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 
3 Cost., sotto il profilo del principio di eguaglianza, proposte dalle Regioni, 
Marche, Toscana, Emilia-Romagna, Umbria e Friuli-Venezia Giulia, con i ricorsi 
indicati in epigrafe;

17) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 
32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello 
risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 
25 Cost., proposte dalla Regione Marche con i ricorsi indicati in epigrafe;

18) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle questioni di 
legittimità costituzionale del comma 10 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 
del 2003, per violazione degli artt. 118 e 119 Cost., proposte dalle Regioni 
Marche e Toscana con i ricorsi n. 81 e n. 82 del 2003;

19) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle questioni di 
legittimità costituzionale dei commi 6, 9 e 24 dell'art. 32 del decreto-legge n. 
269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di 
conversione n. 326 del 2003, proposte dalle Regioni Marche e Toscana con i 
ricorsi indicati in epigrafe; 

20) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32 
del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante 
dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 77 Cost., 
proposte con i ricorsi indicati in epigrafe;

21) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 32 
del decreto-legge n. 269 del 2003, come risultante dalla conversione in legge ad 
opera dalla legge n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 79 Cost., proposta 
dalla Regione Marche con il ricorso n. 10 del 2004;

22) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32 
del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante 
dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 9 Cost., 
proposte con i ricorsi indicati in epigrafe;

23) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32 
del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante 
dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 3 Cost., 
sotto il profilo del principio di ragionevolezza, proposte con i ricorsi 
indicati in epigrafe;

24) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 32 
del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante 
dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 137, terzo 
comma, Cost., proposta dalla Regione Campania con i ricorsi indicati in 
epigrafe;

25) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32 
del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante 
dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione dell'art. 119 Cost., 
proposte con i ricorsi indicati in epigrafe;

26) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32 
del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante 
dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione del principio di 
leale collaborazione, proposte con i ricorsi indicati in epigrafe;

27) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del comma 5 
dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello 
risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, per violazione degli 
artt. 117 e 118 Cost., proposta dalle Regioni Marche e Toscana con i ricorsi 
indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della 
Consulta il 24 giugno 2004.

F.to:

Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente

Ugo DE SIERVO, Redattore

Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 giugno 2004.

Il Cancelliere

F.to: FRUSCELLA

Allegato:

Ordinanza emessa nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2004 nei giudizi di 
legittimità costituzionale dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 e 
dell'art. 32 del medesimo d.l. come convertito dalla legge n. 326 del 2003, 
promossi dalle Regioni Campania, Toscana, Emilia-Romagna, Umbria, Lazio e Marche 
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi iscritti al 
registro ricorsi nn. 76 del 2003, 82 del 2003, 83 del 2003, 87 del 2003, 6 del 
2004, 8 del 2004 e 14 del 2004.



Considerato che il giudizio di costituzionalità delle leggi, promosso in via di 
azione ai sensi dell'art. 127 Cost. e degli artt. 31 e seguenti della legge 11 
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte 
costituzionale), è configurato come svolgentesi esclusivamente fra soggetti 
titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale 
potestà, i mezzi di tutela delle loro posizioni soggettive, anche 
costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente 
anche di fronte a questa Corte in via incidentale;

che pertanto, alla stregua della normativa in vigore e conformemente alla 
costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, cfr. sentenza n. 338 del 
2003), non è ammesso l'intervento in tali giudizi di soggetti privi di potere 
legislativo.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili gli interventi spiegati nei giudizi in via principale 
relativi all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni 
urgenti per favorire lo sviluppo e la correzione dell'andamento dei conti 
pubblici) nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione 
n. 326 del 2003, dai Comuni di Roma, Salerno, Ischia e Lacco Ameno, nonché dal 
CODACONS e dal World Wide Fund For Nature (WWF) ONLUS.

F.to: Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente